L'Unione Africana: nascita e crescita della cooperazione

L’11 luglio 2000 a Lomé, Togo, viene firmato da 53 stati l’Atto Costitutivo dell’Unione Africana (AU). L’ormai obsoleta Organizzazione dell’Unità Africana (OAU) era stata soppiantata da una nuova organizzazione internazionale, simile alla precedente, ma più complessa e completa per tentare di affrontare le tematiche continentali e internazionali del terzo millennio.

Questo è il primo di una serie di articoli che vedranno l’Unione Africana come protagonista, e che permetteranno di comprenderne la struttura, il funzionamento, la geopolitica, l’azione e la membership.

Alla fine degli anni Sessanta, Kwame Nkrumah era una delle voci più di spicco nell’intero continente: era stato il liberatore del Ghana, che aveva ottenuto l’indipendenza il 6 marzo 1957, e ora si faceva promotore di quelli che lui chiamava ”Stati Uniti d’Africa”. L’organizzazione, secondo l’opinione del Dr. Nkrumah, doveva essere composta da tutti gli Stati che avevano già ottenuto l’indipendenza e doveva puntare ”all’emancipazione di tutti i territori africani”. Allo stesso tempo, il suo progetto ambiva a rendere la voce del continente più risonante nelle situazioni di confronto e collaborazione con le altre organizzazioni sovranazionali.

Nacque così, il 25 maggio 1963, ad Addis Abeba, in Etiopia, l’Organizzazione dell’Unità Africana (AUO), composta inizialmente da 32 Stati, che andranno ad aumentare fino a raggiungere i 53 Stati firmatari con l’entrata del Sud Africa nel 1994; non era quello che aveva in mente Nkrumah, ma era già qualcosa.

L’Organizzazione dell’Unità Africana aveva riportato i suoi principi, la sua struttura e i suoi obiettivi nella Carta firmata lo stesso 25 maggio. La Carta dichiarava che, con la consapevolezza del fatto che ogni uomo deve poter decidere del proprio destino, intende ”salvaguardare e consolidare” la sovranità e l’integrità territoriale degli stati africani e promuovere la comprensione e la collaborazione tra questi. In più si richiamava la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e la Carta delle Nazioni Unite, affermando che sarebbe stato obiettivo dell’OAU incentivare la cooperazione internazionale osservandone le regole.
Per quanto riguarda la sua struttura, l’organizzazione era composta da quattro istituzioni: l’Assemblea dei Capi di Stato e di Governo, il Consiglio dei Ministri, il Segretariato Generale e la Commissione di Mediazione, Conciliazione e Arbitrato.

L’Assemblea era il supremo organo dell’organizzazione e aveva il compito di discutere le materie il cui interesse toccava tutti gli stati africani e di intervenire nelle decisioni riguardanti la struttura, le funzioni e gli atti di tutti gli altri organi e delle agenzie specializzate, create in concordanza con il dettato della Carta; come dice il nome, essa era formata dai capi di stato e di governo o dai loro delegati. L’Assemblea si delineava quindi come istituzione di indirizzo e ‘supervisore’ dell’operato degli altri organi.

Il Consiglio dei Ministri, formato dai ministri degli esteri di tutti gli stati firmatari, o da altri ministri da loro delegati, doveva discutere le materie ad esso riferite dall’Assemblea e implementare i progetti se lo riteneva necessario; il Consiglio era inoltre tenuto ad occuparsi della coordinazione e della cooperazione tra gli Stati, seguendo le istruzioni dell’Assemblea. Il Consiglio si descriveva quindi come un vero e proprio organo esecutivo, che portava a termine e applicava le direttive dell’Assemblea.
In entrambi i suddetti organi ogni stato possedeva un voto e per l’approvazione delle decisioni veniva richiesta la maggioranza dei due terzi dei membri.

Per quanto riguarda gli altri organi, il Segretariato Generale, si occupava, come dice il nome stesso, delle funzioni di segreteria, mentre la Commissione di Mediazione, Conciliazione e Arbitrato serviva ad applicare uno dei principi fondativi della Carta, il mantenimento di relazioni pacifiche tra gli stati africani, che l’organo aveva intenzione di promuovere attraverso strumenti di risoluzione pacifica delle controversie.

Nel corso del tempo la collaborazione degli Stati africani si è rafforzata, tramite la creazione, con il Trattato di Abuja, della Comunità Economica Africana, nel 1991, che sta portando avanti ambiziosi progetti riguardanti la volontà di realizzare un mercato unico monetario, creando zone di libero scambio e unione doganale, per poi creare una banca centrale e, infine, adottare una moneta unica.

A ridosso del nuovo millennio però, l’OAU iniziò a rivelarsi inadeguata per la risoluzione delle questioni che sia affacciavano nel nuovo panorama mondiale: secondo i rappresentati dell’organizzazione, l’apparato decisionale risultava debole e la mancanza di un esercito africano le impediva di intervenire in situazioni di conflitto nel continente.

In realtà la necessità di cambiamento si era già fatta sentire nel 1979, quando era stata istituita un commissione per la revisione della Carta, finchè, nel 1999, durante un convegno dei leader degli stati, tenutosi a Sirte il 9 settembre, i presenti auspicarono la creazione di una nuova istituzione che portasse avanti, sulle orme della precedente, la collaborazione e la cooperazione tra gli stati africani, ma che allo stesso tempo fosse in grado di rispondere alle nuove esigenze e sanare i deficit mostrati dal predecessore.
Si arrivò dunque alla firma dell’Atto costitutivo dell’Unione Africana durante l’incontro successivo, tenutosi a Lomé, Togo, l’ 11 luglio 2000. A quest’ultima conferenza seguirono quelle di Lusaka e Durban, con le quali si diede effettiva validità all’atto firmato a Lomé e l’Unione poté entrare in funzione.

Per parlare dell’Unione Africana è stato necessario descrivere nel dettaglio le intenzioni, le funzioni e la struttura dell’Organizzazione dell’Unità Africana perché rimangono pressoché identici nell’Atto Costitutivo dell’Unione Africana.

Le istituzioni principali che ne compongono la struttura cambiano i loro nominativi diventando, in ordine, Assemblea e Consiglio Esecutivo; la grande differenza nella regolazione delle stesse sta nel modo in cui le decisioni vengono accettate durante le riunioni: l’auspicio è che si raggiunga l’unanimità dei membri, ma se non è possibile, viene ripresa la regola della maggioranza dei due terzi dei membri già presente nella legislazione dell’OAU.  A queste istituzioni ne vengono aggiunte altre, aventi nuove funzioni che mancavano nelle prospettive dell’OUA: il Parlamento Panafricano, la Corte di Giustizia, la Commissione, il Comitato dei Rappresentati Permanenti, i Comitati Tecnici Specializzati, il Consiglio Economico, Sociale e Culturale e le Istituzioni Finanziarie.

Andremo ora a spiegarle una ad una: il Parlamento Panafricano, istituito nel 2004, ha ufficialmente solo funzioni consultive, ma è negli obiettivi dell’Unione la sua evoluzione a organo legislativo, richiamata anche, nel 2009, da Jacob Zuma, presidente del Sud Africa, aggiungendo che, a suo parere, i rappresentati in esso presenti dovrebbero essere eletti a suffragio universale; il Comitato Permanete organizza i lavori del Consiglio e si preoccupa della loro attuazione. E’ formato dalla rappresentanza permanente di alcuni stati membri, nello specifico Nigeria, Congo, Ruanda, Libia e Botswana. I Comitati Tecnici Specializzati sono formati da ministri africani, con il compito di consigliare l’Assemblea riguardo temi prestabiliti dall’Atto Costitutivo; anche il Consiglio Economico, Sociale e Culturale ha funzioni di consiglio, ma su differenti materie, e ne fanno parte le organizzazioni della società civile.

La Commissione e la Corte di giustizia sono state volontariamente lasciate indietro perché meritano precisazioni e approfondimenti: la prima è una sorta di nuovo Segretariato Generale, con compiti, anch’esso, di segreteria, mentre la Corte di Giustizia non si è mai insediata, in quanto l’Unione ha alla fine deciso, nel 2004, che avrebbe dovuto unirsi alla Corte Africana dei Diritti Umani e dei Popoli, formando la Corte di Giustizia e dei Diritti Umani (ACJHR). Quest’ultima è formata da due camere, composizione che le permette di avere il ruolo di giudice riguardo le dispute nell’interpretazione dei trattati dell’UA e quello di organo consultivo sui diritti umani.

Gli obiettivi portati avanti dall’Unione Africana sono pressoché identici a quelli elencati sopra come ambizioni dell’Organizzazione dell’Unità Africana; entrambe vedono la libertà e l’autodeterminazione dei popoli, la tutela dei diritti umani e la convivenza pacifica degli Stati del continente come punti saldi del loro operato. E’ proprio seguendo la via dettata da tali princìpi che nel 2002, durante la già citata conferenza di Durban, che si è provveduto alla creazione del Consiglio di Pace e Sicurezza, che si adopera per la prevenzione dei conflitti, come organo di peace-making e peace-building e con aiuti per la ricostruzione dopo un conflitto. In più l’Unione, per adempiere alle richieste scaturite durante il dibattito del periodo del passaggio dall’OAU all’AU, si è dotato della cosiddetta Forza Africana Permanente: essa si compone di contingenti militari, civili e di polizia, ed oltre ad avere funzioni simili a quelle del Consiglio di Pace e Sicurezza, ha anche la possibilità di intervenire militarmente per la risoluzione dei conflitti armati che avvengono tra gli stati membri dell’AU. La creazione di una simile forza non sarebbe stata possibile nelle linee dettate dalla Carta dell’OAU, ma le modifiche apportate ad essa con la nascita dell’AU inseriscono la possibilità di intervento armato da parte dell’organizzazione negli scenari di particolare gravità come crimini di guerra, genocidi e crimini contro l’umanità.

In un momento critico per un’altra organizzazione regionale, l’Unione Europea, che è afflitta dalla presenza di forze anti europeiste diffuse e da cui la Gran Bretagna ha da poco deciso di uscire, l’Unione Africana ha risposto con l’entrata del Sud Sudan nel 2011, così da raggiungere i 54 stati membri (nel 1984 il Marocco aveva lasciato l’OAU a causa dei dissidi riguardanti il caso del Sahara Occidentale e non era entrato poi a fare parte dell’Unione) e soprattutto con l’intento di istituire un passaporto africano che verrà distribuito entro la fine del 2020.