Concorrenza sleale: l'Unione europea e il futuro della sugar policy

Il 30 settembre 2017, l’Unione europea ha smantellato uno dei pilastri della sua Politica Agricola Comune: le quote interne sulla produzione dello zucchero. Perché si tratta di un cambiamento significativo? Quale conseguenze avrà sul mercato globale, e in particolare sui Paesi in via di sviluppo?

Storicamente, lo zucchero è una delle produzioni più sostenute dall’intervento pubblico nei Paesi sviluppati. Per quanto riguarda l’Unione europea, il sistema di protezione fu istituito nel 1968 sotto l’etichetta di Organizzazione di Mercato Comune per lo zucchero: il suo obiettivo era stabilizzare il reddito dei produttori e garantire l’autosufficienza alimentare dell’Unione. Ciò era assicurato attraverso tre misure principali:

sostegno al prezzo interno, mantenuto a livelli più elevati rispetto al prezzo mondiale;
restituzioni alle esportazioni (un beneficio concesso agli agricoltori che esportavano i propri prodotti, per compensare la differenza tra prezzo interno e prezzo mondiale);
un sistema di quote per la produzione distribuite tra gli Stati Membri.

Nel corso del tempo, queste misure hanno non solo portato all’autosufficienza nella produzione dello zucchero, ma hanno anche trasformato l’Unione in uno dei principali esportatori mondiali: i produttori europei, nettamente meno competitivi dei loro concorrenti internazionali, erano però protetti dai dazi elevati e dai generosi sussidi alle esportazioni.

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Esportazioni nette di zucchero UE, 1967-2010 (fonte dati: ISO)

Il sistema è rimasto in vigore senza modifiche di rilievo fino ai primi anni Duemila, nonostante l’Unione si fosse impegnata, nel corso dell’Uruguay round della WTO, a ridurre le proprie esportazioni. Nel 2003, tuttavia, Australia, Brasile e Thailandia ricorsero alla WTO, che nel 2005 condannò l’UE per non aver rispettato gli obblighi assunti. L’Unione dovette così intraprendere un processo di riforma radicale dell’OCM: progressiva eliminazione del sostegno alla produzione (supporto dei prezzi, sussidi alle esportazioni) e ristrutturazione del settore per renderlo più competitivo. Fu introdotto un sistema di compensazione volontario da 5,4 miliardi di euro per la riduzione della produzione, che portò ad un calo di circa 6 milioni di tonnellate e alla chiusura di 60 aziende Nel 2013, nell’ambito del processo di riforma della CAP, gli stati membri concordarono una riduzione graduale delle quote entro il 30 settembre 2017. Ciò non significa, tuttavia, che la produzione dello zucchero sia rimasta totalmente priva di sostegno: gli stati membri hanno ancora la possibilità di erogare sostegni al reddito legati alla produzione (aiuti accoppiati); rimarranno inoltre in vigore sistemi di tutela e controllo della produzione come lo stoccaggio privato e le disturbance clauses, ossia misure d’emergenza da adottare in caso di crisi di mercato.

Confronto tra prezzo dello zucchero grezzo UE e prezzo mondiale, 2006-2013 (fonte: Commissione europea)

L’eliminazione delle quote dovrebbe causare due effetti correlati: un aumento della produzione, cui seguirebbe un calo dei prezzi interni, che gradualmente dovrebbero riallinearsi al prezzo medio mondiale. La Commissione ha stimato che, tra il 2016 e il 2026, la produzione dovrebbe aumentare del 6%; le importazioni dovrebbero calare da 3-3,5 milioni a 1,8 milioni di tonnellate, mentre si attende un raddoppio delle esportazioni (da 1,3 a 2,5 milioni). A causa dei prezzi artificialmente più elevati, infatti, il mercato europeo risulta particolarmente appetibile sia per gli agricoltori europei, che per quelli stranieri. Un aumento dell’offerta, tuttavia, produce un graduale calo del prezzo sino a raggiungere l’equilibrio di mercato. Questo, perlomeno, accade in un’economia ideale, nella quale non esistono fattori distorsivi. Diverso, tuttavia, è il caso europeo: alla liberalizzazione del mercato interno, infatti, non si è certo associata l’eliminazione delle barriere doganali.

Attualmente, l’Unione europea accetta importazioni di zucchero senza condizioni da due categorie di Paesi:

le Least Developed Countries, ossia i Paesi meno sviluppati secondo la classificazione delle Nazioni Unite, possono esportare zucchero nell’Unione senza dazi né quote, in base all’Everything But Arms initiative;
i Paesi ACP (Africa, Caraibi, Pacifico) firmatari dell’accordo di Cotonou hanno anch’essi accesso al mercato europeo, a patto che abbiano concluso un Accordo di Partenariato Economico (APE) con Bruxelles.

A parte queste eccezioni, negli accordi di libero scambio stipulati con i Paesi terzi, l’UE inserisce lo zucchero tra le categorie protette, soggette a quote d’importazione e dazi elevati.

Dati WTO (2016). Si noti che i dazi effettivamente applicati potrebbero essere più elevati a seconda del partner commerciale

Ora, con l’eliminazione delle quote, sorgono alcuni problemi. L’aumento della produzione interna potrebbe condurre a un eccesso di offerta; gli agricoltori sarebbero dunque incentivati ad esportare il proprio surplus. D’altro canto, la Commissione non fa mistero che questo sia uno degli obiettivi: la riforma del settore dovrebbe rendere le imprese europee più competitive sul mercato mondiale. Molte associazioni non governative e Paesi in via di sviluppo hanno già espresso le proprie preoccupazioni a riguardo: sebbene la produzione europea si concentri principalmente sulla barbabietola da zucchero (da cui deriva ‘solo’ il 20 per cento della produzione mondiale), è possibile che i prodotti europei più competitivi ed economici tornino ad invadere i mercati dei Paesi meno avanzati. L’aumento dell’offerta, inoltre, porterebbe a un ulteriore calo del prezzo mondiale, già ai livelli più bassi degli ultimi 16 mesi, che andrebbe a danneggiare ulteriormente i produttori, dentro e fuori dall’Europa: uno studio del governo australiano prevede che, per effetto dell’aumento della produzione di UE e India, il prezzo dovrebbe subire ulteriori ribassi nella stagione 2017-2018. Considerando che la produzione di zucchero grezzo è uno dei settori d’esportazione cruciali per i Paesi in via di sviluppo, le conseguenze su questi ultimi, le cui economie sono prevalentemente agricole, sarebbero drammatiche. Il duplice effetto della sovrapproduzione e della concorrenza aggressiva europea, infatti, potrebbe mettere a repentaglio la sopravvivenza di migliaia di piccole e medie imprese agricole nelle aree più povere del mondo.

Questa combinazione di liberalizzazione interna e protezione esterna, inoltre, è particolarmente dannosa per i Paesi non-ACP, per esempio l’America Latina. Liberi di aumentare la produzione senza sostanziali pressioni competitive esterne, infatti, gli agricoltori europei potrebbero diventare dei temibili concorrenti per i maggiori produttori di zucchero al mondo. Secondo i dati dell’International Sugar Organization (ISO) riferiti al 2015, il Brasile è il primo produttore mondiale di canna da zucchero (con 34 milioni di tonnellate), nonché il primo esportatore netto (24 milioni di tonnellate). Non è un caso se, nei negoziati tra Unione europea e Mercosur per la conclusione di un accordo di libero scambio, quello dello zucchero sia uno dei temi ancora irrisolti.

La Commissione, sotto pressione di alcuni Paesi (tra cui Francia, Belgio e diversi Paesi dell’Est Europa) e delle lobby dei produttori, ha incluso lo zucchero tra gli articoli esenti dal futuro accordo, insieme a carne e cereali. La proposta ha incontrato la ferma opposizione del Mercosur, primo fra tutti il Brasile, che oltre ad essere un grande produttore di zucchero è anche il primo esportatore della regione. Nonostante i Paesi sudamericani premano per una conclusione dell’accordo entro la fine dell’anno, il Consiglio Agricoltura e Pesca del 6 novembre ha ribadito la propria “preoccupazione per il potenziale impatto degli accordi di libero scambio sui prodotti agricoli sensibili come la carne bovina, l’etanolo e lo zucchero” e ha chiesto alla Commissione un maggiore coinvolgimento degli Stati membri nei negoziati.

I produttori dell’UE, intanto, si oppongono a qualsiasi accordo che includa l’apertura dei mercati alle importazioni di zucchero, sostenendo che il conseguente calo dei prezzi avrebbe conseguenze devastanti sui redditi del settore agricolo, già provato dai recenti cali di prezzo e dalle riforme imposte dall’UE.

Quali sono le prospettive per il futuro? Lo scenario, già di per sé complesso, è ulteriormente complicato dagli effetti della Brexit. In primo luogo, le quote d’importazione dell’UE si ridurranno automaticamente; in secondo luogo, l’uscita di una ‘voce fuori dal coro’ in materia di PAC come il Regno Unito potrebbe portare, secondo molti, ad una svolta protezionista a Bruxelles sotto l’egida francese. Di certo, lo stallo delle negoziazioni con il Mercosur e le discussioni sulla riforma della PAC, orientate verso una maggiore produttività e competitività, sembrano suggerire la prospettiva di un’Unione sempre orientata a proteggere il proprio mercato e a proporsi come grande esportatore mondiale. Ancora una volta, i Paesi in via di sviluppo hanno poco di cui rallegrarsi.