Lo Status giuridico di Gerusalemme

Il 6 Dicembre 2017 il presidente degli Stati Uniti, Donald Trump, ha ufficialmente riconosciuto Gerusalemme come capitale dello stato Israeliano, annunciando lo spostamento dell’ambasciata da Tel Aviv a Gerusalemme e infiammando nuovamente gli animi in una regione afflitta da decenni da una tensione costante.

Ma, per capire il perché dell’importanza di questa dichiarazione, andiamo a vedere qual è, ad oggi, lo status, riconosciuto dal diritto internazionale, di Gerusalemme e perché il riconoscimento della città come capitale di Israele rappresenterebbe uno smacco importante per l’intera comunità internazionale.

Il mandato britannico

La questione relativa allo status della città ha origine nella fine del mandato britannico, nel 1922, quando ci si cominciò a chiedere, per la prima volta, quale sarebbe dovuta essere la configurazione di una delle città più antiche al mondo, culla delle tre religioni monoteiste. La Gran Bretagna non riuscì a giungere a una conclusione e lasciò, nel 1947, il compito di gestire la situazione nelle mani delle Nazioni Unite.

Da allora la questione rappresenta uno dei nodi cruciali dello scontro Arabo-Israeliano, che appare impossibile sciogliere senza rischiare di scatenare una nuova ondata di conflitti.

Le Nazioni Unite, tramite una commissione speciale di studi sulla Palestina, stabilita dall’Assemblea Generale, rivelarono che, nel Dicembre 1946, la popolazione della città era stimata essere di 102 mila ebrei, 104 mila mussulmani e 46 mila cristiani.
L’Assemblea Generale dell’ONU a quel punto si mosse nella direzione dello stabilimento di un regime internazionale per configurare lo status della città. Questo venne stabilito con la risoluzione 181/1947, chiamata “Future Government of Palestine”, con cui si divideva la Palestina in uno stato arabo e uno israeliano. Alla Parte III.1 era, inoltre, previsto il regime speciale di Gerusalemme, considerata come “corpus separatum”:

The City of Jerusalem shall be established as a corpus separatum under a special international regime and shall be administered by the United Nations. The Trusteeship Council shall be designated to discharge the responsibilities of the Administering Authority on behalf of the United Nations.

La risoluzione ebbe effetti deleteri per la stabilità dell’area, in quanto si riconosceva ufficialmente la scelta di dare un territorio per la fondazione dello stato israeliano, il quale venne proclamato il 14 Maggio 1948 da David Ben Gurion, appena terminò il mandato britannico. Ai fini dell’attuale situazione ci interessa, però, concentrarci unicamente sull’importanza della risoluzione per lo stabilimento del regime internazionale sul territorio di Gerusalemme. La volontà di mantenere questo regime verrà ripetuta continuamente, fino ai giorni nostri, da svariate risoluzioni delle Nazioni Unite e dai pareri della Corte Internazionale di Giustizia.

La risoluzione andava, quindi, a stabilire che il regime sarebbe stato amministrato dalle Nazioni Unite attraverso un “Trusteeship Council”, ma ciò non servì a smorzare le tensioni e ad impedire una divisione effettiva della città tra i due opposti gruppi. Gli anni 40 sono stati teatro di un conflitto permanente tra le due opposte fazioni e ciò ha portato all’istituzione, prima, di un Mediatore delle Nazioni Unite per la situazione Palestinese e, poi, nel 1948, alla risoluzione 194 (III) dell’Assemblea Generale in cui si creava una Commissione di Conciliazione composta da tre membri (Francia, Turchia, USA) per cercare di arrivare ad una soluzione condivisa tra le parti. Si stabiliva, a tal riguardo che la commissione avrebbe avuto il potere di:

8.
-Resolves that, in view of its association with three world religions, the Jerusalem area, including the present municipality of Jerusalem plus the surrounding villages and towns, the most eastern of which shall be Abu Dis; the most southern, Bethlehem; the most western, Ein Karim (including also the built-up area of Motsa); and the most northern, Shu’fat, should be accorded special and separate treatment from the rest of Palestine and should be placed under effective United Nations control;
-Instructs the Conciliation Commission to present to the fourth regular session of the General Assembly detailed proposals for a permanent international regime for the Jerusalem area which will provide for the maximum local autonomy for distinctive groups consistent with the special international status of the Jerusalem area;
-The Conciliation Commission is authorized to appoint a United Nations representative, who shall co-operate with the local authorities with respect to the interim administration of the Jerusalem area.

La guerra dei sei giorni

Israele rispose ufficialmente a questa risoluzione rifiutando di riconoscere il regime internazionale per Gerusalemme ma, allo stesso tempo, lo accettava nei riguardi dei luoghi sacri. La situazione, quindi, non era ancora una volta risolta e, da lì in poi, si sono susseguite guerre e scontri tra il fronte israeliano e quello arabo palestinese e, soprattutto da parte del primo fronte, sono stati svariati i tentativi di stabilire giuridicamente il possesso della città. Uno dei casi più eclatanti è seguito alla vittoria da parte di Israele della guerra dei sei giorni e la successiva annessione dei territori del Sinai, della West Bank e delle Alture del Golan. Infatti, immediatamente dopo l’occupazione, il ministro della difesa israeliana Dayan ha proclamato Gerusalemme capitale dello Stato di Israele. La comunità internazionale non ha riconosciuto l’annessione della città e si è continuato a sottolineare la necessità del regime internazionale sull’area.

A tal proposito, nel 1967, è intervenuto il Consiglio di Sicurezza dell’Onu con quella che viene considerata una delle risoluzioni più importanti circa la questione di Gerusalemme, ossia la Res. 242/67. In questa risoluzione non si menzionava in modo diretto il problema dello status di Gerusalemme ma si dichiarava inammissibile l’acquisizione di un territorio attraverso l’uso della forza, secondo quanto stabilito dalla carta Onu, e si richiedeva il ritiro delle truppe israeliane dai territori occupati, nel riconoscimento dell’inviolabilità delle frontiere e del principio di sovranità:

Emphasizing the inadmissibility of the acquisition of territory by war and the need to work for a just and lasting peace in which every State in the area can live in security,
Emphasizing further that all Member States in their acceptance of the Charter of the United Nations have undertaken a commitment to act in accordance with Article 2 of the Charter,
1. Affirms that the fulfilment of Charter principles requires the establishment of a just and lasting peace in the Middle East which should include the application of both the following principles: (i) Withdrawal of Israel armed forces from territories occupied in the recent conflict;

Dopo questa risoluzione è stata creata un’investigazione, portata avanti da una commissione speciale delle Nazioni Unite, per indagare le possibili violazioni dei diritti umani da parte degli israeliani sulle popolazioni dei territori occupati, per come sono stati stabiliti nella quarta Convenzione di Ginevra del 1949 che protegge i civili in tempo di guerra (Sezione III: territori occupati). A questa risoluzione si è fortemente opposto Israele, che ha sottolineato come non si potesse usare la quarta convenzione, dal momento che mancava una legittima autorità sovrana a Gerusalemme.

L’anno successivo una nuova risoluzione, del Consiglio di Sicurezza, richiamava ciò che era già stato affermato l’anno precedente, ammonendo nuovamente Israele:

2. Considers that all legislative and administrative measures and actions taken by Israel, including expropriation of land and properties thereon, which tend to change the legal status of Jerusalem are invalid and cannot change that status;
3. Urgently calls upon Israel to rescind all such measures already taken and to desist forthwith from taking any further action which tends to change the status of Jerusalem.

Gerusalemme Capitale e la Jerusalem Law

Nonostante i ripetuti tentativi da parte delle Nazioni Unite, nel 1980 lo stato israeliano ha emanato la Jerusalem Law, con cui si dichiarava Gerusalemme capitale. La dichiarazione venne immediatamente rifiutata dalle Nazioni Unite e dalle altre organizzazioni internazionali.Furono adottate due risoluzioni in quell’anno, la 465 e la 478, il cui topic principale era quello dell’accusa ai danni di Israele di violazione dei diritti umani e invito, a tutti i membri dell’ONU, di interrompere le missioni diplomatiche nella città:

Res 478/80
2. Affirms that the enactment of the “basic law” by Israel constitutes a violation of international law and does not affect the continued application of the Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War, of 12 August 1949, in the Palestinian and other Arab territories occupied since June 1967, including Jerusalem;
5. Decides not to recognize the “basic law” and such other actions by Israel that, as a result of this law, seek to alter the character and status of Jerusalem and calls upon:
Those States that have established diplomatic missions at Jerusalem to withdraw such missions from the Holy City;

Numerosi furono, nuovamente, i tentativi di risolvere la questione come, nel 1983, l’istituzione della Conferenza internazionale sulla Questione Palestinese (117 partecipanti). Alla fermezza di Israele sulla questione ha risposto la Palestina che, con la dichiarazione di indipendenza del 1988, ha stabilito la volontà di rendere Gerusalemme capitale dello Stato.

La prima Intifada

Nel frattempo si svolgeva, nella regione, la prima intifada, iniziata nel 1987 e terminata nel 1993. Durante questa prima sollevazione palestinese venne adottata una nuova risoluzione, la 672 in cui si condannavano le violenze e si definiva Israele come potenza occupante:

Calls upon Israel, the occupying Power, to abide scrupulously by its legal obligations and responsibilities under the Fourth Geneva Convention, which is applicable to all the territories occupied by Israel since 1967;

Al termine della prima intifada le Nazioni Unite sono state disposte, da una parte a sostenere le negoziazioni stabilite da alcuni accordi tra le parti, in vista di una soluzione finale, ma, dall’altra, hanno riaffermato l’importanza del regime internazionale di Gerusalemme e la necessità del ritiro delle truppe di occupazione israeliane dal territorio. Dal 1990 ad oggi si sono succedute nuove risoluzioni, tra cui due negli anni 90, la Res 672/90 e la Res 1073/96, con cui si condannavano ancora una volta le violenze israeliane. Il XXI secolo è iniziato con lo scoppio della seconda intifada (durata fino al 2005) e l’adozione, da parte del consiglio di Sicurezza, della risoluzione 1322/2000 con cui si è andati a riconfermare quasi tutte le risoluzioni più importanti di cui abbiamo avuto modo di parlare, con un richiamo importante sulla questione di Israele come potenza occupante:

Calls upon Israel, the occupying Power, to abide scrupulously by its legal obligations and its responsibilities under the Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War of 12 August 1949

Dopo quest’ultima risoluzione di notevole importanza per comprendere la posizione delle Nazioni Unite, ve ne è stata un’ulteriore nel 2002 e, infine, una nel 2016 (Res 2334):

Reaffirming the obligation of Israel, the occupying Power, to abide scrupulously by its legal obligations and responsibilities under the Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War, of 12 August 1949, and recalling the advisory opinion rendered on 9 July 2004 by the International Court of Justice,
Condemning all measures aimed at altering the demographic composition, character and status of the Palestinian Territory occupied since 1967, including East Jerusalem, including, inter alia, the construction and expansion of settlements, transfer of Israeli settlers, confiscation of land, demolition of homes and displacement of Palestinian civilians, in violation of international humanitarian law and relevant resolutions.

E, in particolare, relativamente a Gerusalemme:

1. Reaffirms that the establishment by Israel of settlements in the Palestinian territory occupied since 1967, including East Jerusalem, has no legal validity and constitutes a flagrant violation under international law and a major obstacle to the achievement of the two-State solution and a just, lasting and comprehensive peace;

Ad oggi, quindi, le Nazioni Unite continuano, fermamente, a sottolineare il regime internazionale di Gerusalemme e ad accusare Israele di occupazione illecita del territorio, soprattutto per quanto attiene Gerusalemme est (essendo quella ovest ormai considerata de facto israeliana).