La gestione dei migranti nell’UE: Dublino III

La questione riguardante Sea Watch 3 e Sea Eye ha nuovamente posto al centro dell’attenzione europea lo spinoso tema dell’immigrazione, al quale si continua a rispondere con giochi di potere e scenari di tensione tra Stati.

La crisi dei migranti

La crisi dei migranti ha avuto inizio, per data convenzionale, nel  2013 quando stando ai dati riportati su scala mondiale dall’UNHCR vi erano più di cinquantuno milioni di persone sfollate (16 milioni di rifugiati, 13 milioni di sfollati interni e oltre un milione di richiedenti asilo).

In Europa la situazione più delicata si è raggiunta nel 2015 quando più di un milione di richiedenti asilo ha attraversato, chi legalmente chi illegalmente, i confini europei per cercare di ottenere protezione internazionale. Rispetto al 2014 si è avuto un incremento del 123% di richieste, provenienti in gran parte da siriani, afghani e iracheni.

A questo punto l’Europa si è dovuta confrontare con il proprio “Sistema europeo comune di diritto d’asilo”, basato  sul Regolamento 2013/604/CE Dublino III.

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Fonte: Esiweb

Come indicato in precedenza, i punti di accesso all’Europa sono due:  la traversata del mar Mediterraneo e la rotta orientale tra Turchia e Grecia. In riferimento a queste due tratte l’UNHCR ha stimato che un milione e mezzo di persone ha attraversato illegalmente i confini europei solo nel biennio 2015-2016.

A questo punto alcuni Stati, in particolare Italia e Grecia, hanno richiesto un intervento mirato alla regolamentazione serrata delle procedure di accoglienza, ritenendo di non poter sostenere un compito così gravoso da soli. Si sono creati  quindi gli hotspot, al fine di procedere con la registrazione e l’acquisizione delle impronte digitali di chi attraversa i confini illegalmente.

Ma anche la rotta sul versante turco ha sollevato diversi problemi, tanto da arrivare all’accordo tra UE e Turchia, siglato il 18 Marzo 2016. Con questo la Turchia si impegnava a far tornare sul proprio territori tutti i migranti e richiedenti asilo che, passando all’interno dei confini turchi, fossero poi giunti attraverso i Balcani in Grecia. Il problema, che ad oggi continua a permanere è la lentezza delle procedure, che svilisce  qualsiasi intento solidale.

Pur non potendo affermare che la crisi si sia esaurita, si può constatare un’evidente diminuzione degli ingressi illegali in Europa, anche se sicuramente non grazie a politiche protezionistiche e di confine. Si stima infatti che nel 2017 oltre 173mila persone abbiamo tentato la via marina, un numero pur sempre elevato, ma decisamente inferiore al periodo precedente.

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Fonte: Eurostat

La normativa europea

Oggi l’ossatura sulla politica immigratoria è costituita dal Regolamento di Dublino, noto anche come Dublino III. Esso abroga e sostituisce integralmente due precedenti normative (la Convenzione di Dublino del 1990 e il Regolamento di Dublino II del 2003), ma ne ricalca lo schema e l’impostazione generale, in quanto mantiene fermo il principio per cui sarà lo Stato di primo ingresso a dover curare l’elaborazione della richiesta d’asilo.

I principi che stanno alla base di questi documenti sono l’integrazione e il carattere comunitario delle procedure. Questo significa che le intenzioni del Regolamento volevano essere quelle di “comunitarizzare” la materia. In particolare ci si riferisce a due articoli del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, ossia gli artt. 79, 80 TFUE.


Art 79 “L’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani”.

L’art. 80 “[l]e politiche dell’Unione di cui al presente capo e la loro attuazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Ogniqualvolta necessario, gli atti dell’Unione adottati in virtù del presente capo contengono misure appropriate ai fini dell’applicazione di tale principio”.


Peculiarità della materia è il richiamo fatto dall’art. 78 TFUE alla Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati. Ciò comporta l’applicazione in territorio europeo del principio del non-refoulement, il quale pone un divieto di trasferimento del migrante in un qualsiasi Stato nel quale la sua vita o la sua libertà siano messe in pericolo.

Il Regolamento di Dublino

In quest’ottica comunitaria, avviata dalla riunione del Consiglio Europeo tenutasi a Tampere nel 1999, si è creato il “Sistema europeo comune di asilo” (il cosiddetto CEAS), il quale si presenta anche oggi come elemento fondante dell’obiettivo dell’Unione di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a tutti, sorretto da strumenti di solidarietà tra Stati.

Al suo interno il Regolamento svolge ovviamente il ruolo portante, come già si evince dalla norma di apertura, la quale dispone che : “Il presente regolamento stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide”.

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Fonte: naih.hu

Premessa necessaria è che, data la delicatezza della situazione, il Regolamento ha stabilito criteri gerarchici per l’individuazione dello Stato competente, incentrati su elementi solidali e di attenzione al caso specifico: in primis si deve prestare alla possibilità di ricongiungimento e mantenimento del nucleo familiare, secondariamente si guarda al possesso di un permesso di soggiorno, precedentemente concesso da uno Stato UE, e infine all’ingresso irregolare o regolare nello Stato.

A questo punto entrano in gioco gli articoli 12 e 13, che disciplinano le due situazioni tipo: l’art. 12 riguarda infatti l’ingresso con un permesso di soggiorno mentre l’art.13 concerne l’ingresso illegale.

In riferimento al primo caso, in linea generale, sarà competente per l’esame della domanda di protezione internazionale lo Stato che ha precedentemente concesso il permesso di soggiorno.

Quanto al secondo caso, più problematico ma anche più usuale, quando è stato accertato che “il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da un paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale.n Detta responsabilità cessa 12 mesi dopo la data di attraversamento clandestino della frontiera”. Dopo la scadenza del termine, se il richiedente, entrato illegalmente  soggiorna per almeno cinque mesi in un altro Stato prima di presentare domanda di protezione, ne sarà competente questo.

In definitiva, lo Stato che ha svolto il maggior ruolo nell’ingresso e nel soggiorno del richiedente è quello competente all’analisi della richiesta. Ed è qui che scattano le recriminazioni, in quanto gli Stati di primo sbarco si ritengono oberati dalle richieste e puntualizzano la mancata partecipazione solidale degli altri Stati e situazioni di isolamento.

Inoltre questo sistema si basa su uno strumento di grande importanza ma che rischia di creare sempre più persone nascoste. Si tratta del sistema EURODAC (European Dactyloscopie), che gestisce la banca dati europea delle impronte digitali di coloro che attraversano irregolarmente i confini. È essenziale perché consente di determinare la competenza per l’analisi delle richieste di asilo, in quanto permette di verificare se il richiedente asilo ha già esposto la sua richiesta in uno Stato diverso rispetto a quello in cui si trova, o se è entrato irregolarmente nell’Unione Europea attraverso un altro Stato.

Partendo dal presupposto che la determinazione della competenza scatta al momento della presentazione della richiesta della protezione internazionale, ci si può trovare davanti allo scenario per cui la domanda di asilo venga presentata in uno Stato ma lo stesso ritenga, grazie ai dati dell’EURODAC, competente un altro. In tal caso potrà deferire a questo l’analisi e l’elaborazione della richiesta.

Problemi attuali

L’attuale ripartizione delle competenze è apparsa insostenibile, tanto da portare a una proposta di revisione che avrebbe dovuto portare a un Dublino IV, incentrato su meccanismi di solidarietà, su correttivi nell’allocazione dei richiedenti asilo e su una distribuzione più razionale.

Nel 2017 il Parlamento Europeo ha approvato una riforma, peraltro non vincolante, foriera di un meccanismo obbligatorio di ripartizione dei richiedenti asilo tra gli Stati, secondo criteri legati al PIL e alla popolazione. Ma questa soluzione non è piaciuta e si è cercato un compromesso che prevedeva sì delle quote di ripartizione, ma che si sarebbe attivata solo se la quota di richiedenti asilo fosse stata superiore del 160% di quella dell’anno precedente.

A parte l’assurdità della cifra, era stata comunque prospettata la possibilità che il nuovo Stato competente potesse rifiutarsi andando incontro a una sanzione pari a 250.000 euro per ogni persona rifiutata. Ad ogni modo,  il 5 giugno dello scorso anno, il vertice dei ministri degli interni europei ha bocciato la bozza di compromesso di revisione del Regolamento, portando ad un nulla di fatto.

Lo spirito collaborativo di Dublino III, sicuramente messo alla prova, non deve essere considerato superato, ma anzi deve essere utilizzato come obiettivo della linea politica europea.

Fonti e Approfondimenti 

Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio,  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2013.180.01.0031.01.ITA&toc=OJ:L:2013:180:FULL

European Commission, Country responsible for asylum application, https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/examination-of-applicants_en

ESI, THE REFUGEE CRISIS THROUGH STATISTICS, https://www.esiweb.org/pdf/ESI%20-%20The%20refugee%20crisis%20through%20statistics%20-%2030%20Jan%202017.pdf

Il Post, “La riforma europea dell’immigrazione è fallita, e non è una buona notizia”,  (06/07/2018) https://www.ilpost.it/2018/06/07/fallimento-riforma-dublino/

Statistiche sulla crisi dei migranti, Parlamento Europeo, http://www.europarl.europa.eu/news/it/headlines/priorities/immigrazione/20170629STO78630/statistiche-sulla-crisi-dei-migranti

Roberto Adam, Antonio Tizzan, Manuale di Diritto dell’Unione Europea, Giappichelli, 2017

Eurostat, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_eipre&lang=en

Versione consolidata del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea 2012/C 326/01, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT

 

 

 

 

 

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