Prosegue il nostro percorso sulle organizzazioni regionali africane, che oggi ci porta nella regione del Corno. I Paesi di questa complessa area geografica cooperano infatti da decenni nell’IGAD (Intergovernmental Authority on Development) che, sebbene abbia raggiunto livelli di integrazione locale inferiori a quelli di EAC o SADC, è un importante punto di riferimento per la cooperazione della regione.
L’organizzazione è oggi composta da 8 Paesi: Etiopia, Eritrea, Kenia, Uganda, Sudan, Sud Sudan, Somalia e Gibuti, dove si trova la sede centrale. Nell’articolo ripercorriamo le tappe che hanno portato alla creazione di questo organo di cooperazione e il suo ruolo nel Corno d’Africa, oltre che le sfide che lo attendono nel prossimo futuro.
La creazione dell’IGAD
L’IGAD nasce nel 1996 dalla trasformazione di una precedente organizzazione: l’Intergovernmental Authority on Drought and Development (IGADD). Questo gruppo era stato fondato nel 1986 e comprendeva Kenia, Somalia, Gibuti, Uganda, Etiopia e Sudan, visto che Eritrea e Sud Sudan dovevano ancora separarsi da questi ultimi. Come suggerisce il nome, l’organo serviva soprattutto a cooperare contro la siccità e nella prevenzione e gestione dei disastri naturali.
La creazione di questa rete di mutua assistenza in caso di emergenza, nei piani dell’IGADD, era però solo l’attività a breve termine del gruppo, cui si aggiungevano altre forme di cooperazione. Nel medio termine l’IGADD puntava alla cooperazione per progetti comuni in tema di sicurezza alimentare, sviluppo del territorio, gestione delle risorse energetiche e idriche, infrastrutture e lotta alla desertificazione. I programmi più a lungo termine riguardavano l’integrazione regionale delle economie, con l’obiettivo di favorirne la crescita nel rispetto della tutela ambientale.
Nel 1996 l’organo regionale è stato rifondato come IGAD, un nuovo progetto che, pur mantenendo gli stessi membri e la sede centrale di Gibuti, propone una cooperazione rafforzata tra gli Stati che lo compongono. La nuova organizzazione si è dotata di più strutture e più aree di cooperazione, di fatto espandendo molto la portata delle azioni della precedente entità.
Gli obiettivi principali dell’IGAD sono dichiarati nel suo statuto, e sono in particolare il raggiungimento di:
- Sicurezza alimentare e protezione ambientale;
- Mantenimento della pace, sicurezza, assistenza umanitaria;
- Cooperazione economica e integrazione.
Per ottenere questi risultati, l’organizzazione intende coordinare le azioni dei singoli membri nelllo sforzo comune per rimuovere le barriere di movimento e gli ostacoli alla cooperazione all’interno del suo territorio, in modo da massimizzare lo sforzo collettivo per lo sviluppo.
Organi e struttura
Come solitamente accade per le organizzazioni regionali africane, l’IGAD è un’entità intergovernativa.
L’organo principale è l’Assemblea dei capi di Stato e di governo, in cui i leader dei Paesi membri si riuniscono per dettare linee guida, indirizzo politico e priorità dell’organizzazione. L’assemblea è convocata una volta l’anno, e i suoi membri eleggono anche il presidente dell’intera struttura.
Altro organo importante è il Segretariato, il cuoi capo è eletto direttamente dall’Assemblea dei leader. Questo organo si occupa direttamente dell’implementazione dei programmi dell’IGAD nei singoli Stati membri, in particolare aiutando a formulare i progetti con cui realizzare completamente gli obiettivi comuni.
Ultimo, ma non per importanza, è il Consiglio dei ministri, in cui due volte all’anno si riuniscono i ministri degli esteri e altre figure simili di tutti i membri per discutere il budget e programmi dell’organizzazione, oltre che per approvare le sue politiche.
L’integrazione regionale del Corno d’Africa
I risultati ottenuti dall’IGAD in termini di integrazione regionale sono più modesti di quelli ottenuti da altre organizzazioni simili, ma questo dipende molto dalle singole aree di intervento. Tra tutti i campi in cui i Paesi membri dell’IGAD cooperano, a dare i frutti migliori è stato quello dell’integrazione delle infrastrutture regionali, in particolare quelle relative a trasporti, energia e risorse idriche.
L’area del Corno d’Africa è complessa dal punto di vista climatico e ben tre dei Paesi dell’organizzazione non hanno accesso al mare, condizioni difficili che li hanno spinti alla cooperazione. Nei periodi di pace, infatti, i Paesi hanno creato legami di interdipendenza delle economie e reti infrastrutturali, rinforzando la cooperazione in settori vitali per la crescita dell’area.
Sono in atto anche numerosi progetti di integrazione economica, che prevedono l’azione coordinata dei Paesi dell’organizzazione nella gestione del territorio, lo sviluppo industriale e quello del turismo. Quest’ultimo settore è guardato con particolare interesse e l’IGAD è una delle poche organizzazioni con un piano di investimenti al riguardo.
L’obiettivo di queste azioni è quello di creare condizioni favorevoli al commercio e all’investimento nella regione del Corno, tanto che sta negoziando la creazione di un’area di libero scambio nel suo territorio. Il progetto procede lentamente, e al momento si concentra sull’armonizzazione tra i vari Paesi delle norme sugli scambi, i trasporti e le dogane.
L’IGAD sta anche negoziando la creazione di un’area di libero movimento delle persone, attraverso l’armonizzazione delle regole sull’immigrazione dei singoli Stati membri.
La sicurezza
L’IGAD si è resa protagonista della sicurezza del Corno d’Africa nel 2006, durante il periodo della guerra civile in Somalia iniziata con l’insurrezione dell’Unione delle Corti Islamiche.
In un primo momento le Nazioni Unite e l’Unione Africana avevano dato il loro assenso per la costituzione di una missione di peace support gestita direttamente dall’organo: la IGASOM. La situazione della Somalia però ribolliva e le Corti Islamiche guadagnavano terreno, esprimendo una forte ostilità verso la missione dell’IGAD.
Dopo aver ottenuto le ultime approvazioni la missione iniziò il 6 dicembre 2006, ma già l’anno successivo furono le stesse Nazioni Unite e Unione Africana a cambiare i piani di intervento in Somalia, assorbendo l’IGASOM in una più vasta operazione internazionale nel Paese: l’AMISOM.
La forza di peace-keeping creata dai Paesi del Corno d’Africa fu quindi affiancata da personale e mezzi provenienti da numerosi altri membri dell’Unione Africana, creando un contingente che oggi raggiunge 21.000 operativi, in maggioranza provenienti proprio dai Paesi IGAD.
Oggi quindi l’organizzazione è un protagonista della missione, e attraverso di essa uno dei principali sostenitori del governo della Repubblica Federale di Somalia. Questo è infatti il partner di riferimento della cooperazione regionale nel Corno d’Africa, che sta tentando di integrarlo nelle attività comuni degli altri Stati membri.
Le politiche migratorie
I 230 milioni di abitanti del territorio dall’IGAD vivono contesti molto differenti: alcuni decisamente sviluppati, altri cronicamente instabili e teatro di violenze come il Sud Sudan, la Somalia e l’Eritrea. Questo rende il Corno d’Africa l’area del mondo che contemporaneamente produce e accoglie il maggior numero di sfollati, tanto che oggi si stima che ce ne siano circa 11 milioni.
Questi sono solitamente ospitati in strutture di accoglienza internazionali, ma non sono le uniche figure a spostarsi all’interno dell’area dell’IGAD. Lavoratori migranti regolari o irregolari, rifugiati climatici, vittime della tratta e persone in fuga dalla miseria o l’oppressione politica compongono ulteriori flussi di migranti, spesso privi di qualsiasi tipo di protezione.
Lo spostamento di queste grandi masse di persone ha causato problemi con le comunità in cui queste vengono accolte o sono di passaggio, specialmente nei contesti di scarsità di risorse economiche. La competizione per queste ha spesso portato a ostilità e a volte a scontri, spingendo l’IGAD ad agire.
Gli interventi di questo tipo si muovono lungo due direttrici. Una è quella che tende a rafforzare le capacità dei singoli governi di gestire i fenomeni migratori, attraverso la cooperazione nella formazione e nella condivisione di informazioni. L’altra è il coordinamento delle gestioni delle migrazioni dei singoli Stati, in modo da proporre un approccio collettivo, strettamente collegato alla creazione di un’area di libera circolazione nei suoi confini.
Risulta poi importante sottolineare come l’approccio dell’IGAD alla gestione degli sfollati sia sempre più incentrato sullo sviluppo che sull’assistenza umanitaria. L’organizzazione si sta impegnando in progetti che riescano a far crescere e migliorare le comunità ospitanti, in modo che queste possano accogliere e assorbire i flussi migratori. In questo modo i rifugiati potrebbero rendersi indipendenti invece che contare costantemente sul sostegno umanitario.
Le sfide da affrontare
Molti critici hanno espresso insoddisfazione verso il grado di integrazione economica dell’IGAD, oltre che verso la sua capacità di prevenzione dei conflitti, aree di intervento in cui sono la struttura stessa dell’organizzazione e il contesto in cui opera a porre limiti sensibili.
L’IGAD agisce in un ambiente complesso, in cui persistono situazioni di conflitto, marginalità ed esclusione economica, asperità che minano il processo di integrazione e cooperazione tra i membri.
Quasi tutti i Paesi dell’IGAD appartengono poi anche ad altre organizzazioni, e quindi sono coinvolti in diversi programmi di cooperazione. Si crea in questo modo un conflitto di interesse per cui ogni Paese bilancia il suo livello di partecipazione e il suo contributo anche in base a quanto avviene negli altri enti.
Se a questo aggiungiamo che l’IGAD è un organo intergovernativo, capiamo che questo “gioco delle parti” dei singoli Paesi non è bilanciato da istituzioni proprie dell’organizzazione, e si irradia dall’Assemblea dei Capi di Stato in tutta la sua struttura, inibendone in parte l’azione.
Vi è poi il ruolo centrale che l’Etiopia, il Paese più influente della regione, ha nell’organizzazione. L’agenda di Addis Abeba influenza molto quella dell’IGAD, cercando di spingerlo verso azioni utili al governo etiope ma sub-ottimali dal punto di vista regionale. Spesso poi altri Paesi sono pronti a sabotare le azioni collettive se sono percepite come troppo favorevoli all’Etiopia, il che rende la concertazione decisamente più difficile.
Gli obiettivi dell’IGAD sono chiari, così come lo sono gli ostacoli al loro raggiungimento: se e come saranno conseguiti dipende solo dalla volontà dei membri di mettere da parte alcuni interessi particolari a favore di uno sforzo collettivo di cooperazione.
Fonti e Approfondimenti:
IGAD – Sito ufficiale
ECDPM – Forced displacement and mixed migration challenges in the IGAD region
UNECA – IGAD: Trade and Market Integration
Africa Regional Integration Index – IGAD
