È importante che le banche centrali siano indipendenti?

Premessa: il protagonismo delle banche centrali  

Il ruolo delle banche centrali e le misure da esse adottate saranno cruciali per fronteggiare la crisi post-Covid. Nei prossimi giorni, mesi e anni riaffioreranno i termini come “quantitative easing”, “spread” o “zero lower bound”, di cui tanto abbiamo sentito parlare dallo scoppio della Grande Recessione. Effettivamente, è proprio dal 2008 che le banche centrali hanno assunto un nuovo ruolo nel dibattito economico. Fino a quel momento, infatti, la loro politica monetaria si era basata prevalentemente sul controllo dei tassi di interesse a breve termine per garantire la stabilità dei prezzi. La crisi di liquidità del 2008, nonostante vi fossero tassi di interesse a livelli minimi, ha reso lo strumento di politica tradizionale delle banche centrali praticamente inutile. In risposta, molte banche centrali hanno adottato strumenti di politica monetaria non convenzionali, come il prestito di enormi volumi e l’acquisto di attività su larga scala. In entrambi i casi, la banca centrale utilizza attivamente il proprio bilancio per stimolare i mercati.

Riassumendo, l’attuale politica monetaria viene esercitata da organismi indipendenti, non eletti democraticamente, che influenzano enormemente la politica fiscale, tradizionalmente ideata dall’esecutivo, eletto democraticamente. La questione che ne deriva è se e perché le banche centrali debbano ancora oggi godere del privilegio d’indipendenza assoluta nel prendere decisioni così importanti per la società.

Situazione attuale

Nel corso dell’ultimo decennio, la maggiore rilevanza delle banche centrali ha infastidito non poco gli esecutivi del mondo. Molte banche centrali stanno cercando di non farsi sopraffare dalla politica. Ad esempio, dopo la sua rielezione nel 2018, il presidente turco Recep Tayyip Erdogan ha rivendicato il potere di nominare i responsabili dei tassi, ha nominato suo genero a capo della politica economica e ha licenziato il capo della banca centrale dopo aver fatto pressioni per limitare i costi di finanziamento.

Anche Donald J. Trump ha ripetutamente criticato gli aumenti dei tassi di interesse della Federal Reserve. In uno dei suoi tweet, il presidente degli USA ha etichettato il Chairman della FED Jerome Powell come “il più grande nemico dell’America“, rompendo con più di due decenni di tradizione della Casa Bianca di evitare commenti sulla politica monetaria per rispetto dell’indipendenza della banca centrale. Il governatore della Reserve Bank of India si è dimesso a dicembre 2018, poche settimane dopo che il governo si è mosso per esercitare un maggiore controllo sui poteri della stessa. Negli ultimi anni anche le banche centrali di Pakistan, Russia, Nigeria, Sudafrica e Thailandia hanno subito pressioni da parte dei politici.

Una banca centrale indipendente è credibile  

L’indipendenza delle banche centrali si riferisce alla libertà dei policymakers monetari dalla diretta influenza governativa nella conduzione della politica monetaria. Si inizia a parlare dell’indipendenza delle banche centrali quasi a partire dalla loro nascita. In un saggio del 1824, l’economista David Ricardo accusa la Banca d’Inghilterra di essere prona al potere esecutivo e identifica i tre pilastri di una banca indipendente:

• separazione istituzionale tra il potere di creare denaro e quello di spenderlo;
• divieto di finanziamento monetario del bilancio dello Stato;
• obbligo in capo alla banca centrale di render conto della politica monetaria svolta.

Su questi pilastri si fonda il quadro concettuale per comprendere la necessità di una banca centrale indipendente, che si sintetizza con il termine di “costituzionalismo”. Secondo tale definizione, le politiche monetarie delle banche centrali vanno infatti considerate come costituzionali, o quantomeno meritevoli di essere immuni alle manipolazioni monetarie da parte della politica. Vi è infatti un problema di incoerenza temporale tra politica monetaria della banca e fiscale dell’esecutivo. Le pressioni politiche tendono ad aumentare la produzione a breve termine a fini elettorali. Le tentazioni per i politici di usufruire del potere delle banche centrali per emettere denaro per finanziare la spesa pubblica sono troppo grandi e potrebbero produrre problemi economici nel lungo periodo. Pertanto, la politica monetaria dovrebbe essere trasferita ai tecnocrati indipendenti delle banche centrali, indipendentemente dalla volontà dell’elettorato.

Il costituzionalismo delle banche centrali non deve in alcun modo essere visto come incompatibile con la democrazia. Al contrario, dovrebbe essere considerato come un protettore della politica monetaria, per salvarla da pressioni politiche miopi.

Una banca centrale indipendente è importante soprattutto perché ha più potere rispetto all’esecutivo di inviare dei segnali di stabilità sul corso della politica monetaria, tendenzialmente avversi  a shock inflazionistici (“effetto conservatorismo“) e di renderli credibili per gli attori economici (“effetto credibilità“). Se vengono inviati segnali credibili dalla banca, e gli attori economici interessati sono in grado di coordinare il loro comportamento in base a essi. In una sorta di ottimo paretiano per ogni attore economico, la banca può perseguire la politica monetaria che ha annunciato senza smorzare l’economia.

Teorie economiche a confronto

La storia intellettuale di questo concetto abbastanza tecnocratico risale a presupposti assiomatici integrati dalla politica macroeconomica keynesiana a Bretton Woods, come ad esempio la curva di Philips. La curva di Philips presuppone che una minore disoccupazione porti a tassi di inflazione più elevati e viceversa. La relazione inversa, teoricamente, permetterebbe ai responsabili di utilizzare la politica monetaria per ridurre la disoccupazione attraverso uno stimolo monetario. La teoria keynesiana non esclude l’indipendenza della banca centrale, ma la costringe, in teoria, a coordinare le proprie politiche con quelle fiscali implicando dunque l’intervento statale. Fino agli anni Sessanta, molte banche centrali hanno adottato, in coordinazione con gli esecutivi, misure di politica monetaria anticiclica di tipo keynesiano. Con il termine anticiclico si indica una politica volta a modificare l’andamento economico del mercato: per esempio in una situazione di alta inflazione è una politica anticiclica quella di tenere bassa l’inflazione strumentalmente riducendo la quantità di moneta.

D’altro canto, se questi stimoli non ispirano tali effetti e gli attori rilevanti non sono in grado di coordinarsi su un comportamento adeguato, la politica monetaria annunciata dalla banca potrebbe risultare non credibile o sproporzionata. La critica accademica alle teorie keynesiane è stata precoce, cresciuta dalla Scuola di Chicago e sostenuta da figure celebri come Milton Friedman. Questi sostenitori, denominati monetaristi, hanno evidenziato come l’origine degli shock inflazionistici sia causa di uno stimolo eccessivo della politica monetaria. Per i monetaristi, una banca centrale deve essere indipendente dalle politiche fiscali per godere dell’effetto della credibilità. In effetti, se gli agenti economici considerassero che la ricchezza nominale creata dagli stimoli monetari non rappresenti un aumento della ricchezza reale, adeguerebbero le loro aspettative, in modo che l’economia si ritroverebbe in una situazione di alta disoccupazione e di alta inflazione.

La stagflazione degli anni Settanta sembrava confermare la linea monetarista. Accanto a questi sviluppi, anche il clima politico cambiò, favorendo un modello più monetarista, con la macroeconomia keynesiana che cadde in disuso. La nuova filosofia del”constant money growth rule” suggerita dai monetaristi alle banche centrali, più passiva, suggeriva un’espansione dell’offerta monetaria a un tasso costante piuttosto che una più complicata politica anticiclica discrezionale. In questo clima intellettuale, politici come Ronald Reagan o Margaret Thatcher hanno promosso un pensiero monetarista, con banche centrali sempre più indipendenti. Anche l’unione economica e monetaria dell’UE, che avrebbe poi portato alla creazione della moneta unica e alla nascita della banca centrale più indipendente al mondo, la BCE, è figlia del clima monetarista degli anni Ottanta.  

Seppure plausibili, le considerazioni dei monetaristi si sono rilevate comunque insufficienti. Lo scardinamento della crescita dell’offerta di moneta dall’inflazione negli anni Novanta e l’incapacità da parte di grandi banche centrali – in particolare la FED – di controbilanciare il rallentamento dell’economia in seguito alla bolla dot-com dei primi anni Duemila e di quella dei mutui subprime del 2007 hanno segnato la fine della teoria monetarista. Specialmente nell’ultimo caso, l’allineamento coordinato delle banche centrali a favore delle politiche fiscali ultra espansive degli esecutivi è stato essenziale nel far riprendere le economie occidentali.

Considerazioni finali

In generale, la ricerca empirica ha mostrato una correlazione positiva tra misure di indipendenza della banca centrale e stabilità relativa dei prezzi. L’indipendenza della banca centrale garantirebbe infatti l’effetto di credibilità e di conservatorismo, suggerendo che i meccanismi di autoregolazione del mercato spiegati dai monetaristi abbiano degli effetti sul controllo dell’inflazione. Tuttavia la sola indipendenza non spiega la stabilità dei prezzi. Il rapporto tra inflazione e indipendenza della banca centrale è particolarmente debole, ad esempio, nei Paesi con tradizioni di iperinflazione, come quelli africani in via di sviluppo.

Ciononostante, mai come nell’attuale clima di insicurezza globale, occorre che le politiche monetarie e fiscali siano coordinate in un mix coerente. Se le banche centrali non sosterranno le politiche fiscali degli Stati  – motivo di ampia critica per l’indipendentissima BCE – possono emergere combinazioni di politiche contrastanti che ostacolano la crescita economica.

 

Fonti e approfondimenti

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Israel, Karl-Friedrich. 2017. “The costs and benefits of Central banking: Modern monetary economics along a methodological dividing line”. Doctoral Dissertation.

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