Come abbiamo visto nell’articolo precedente, le organizzazioni non governative sono in grado di esercitare una profonda influenza sul processo decisionale nell’Unione europea. Tramite le attività di inside lobbying, le organizzazioni non governative possono operare a stretto contatto con i membri delle istituzioni e avere un accesso privilegiato ai gruppi parlamentari e ai comitati tecnici e di consulenza in tutte le fasi di formulazione delle politiche pubbliche.
Inoltre, tramite l’outside lobbying, svolgono un ruolo importante nell’orientare l’opinione pubblica, attraverso media e forme di mobilitazione tradizionale. Questa presenza, pervasiva e fondamentale, diventa problematica a causa dell’assenza da parte dell’Unione di un controllo capillare sull’utilizzo dei fondi destinati alle ONG, nonché alle possibili affiliazioni con governi o altri gruppi di interesse.
In questo articolo prenderemo in esame la questione dei finanziamenti e discuteremo, brevemente, due casi in cui l’operato delle organizzazioni non governative è stato criticato per mancanza di trasparenza e come in contrasto con i principi dell’Unione.
Finanziamenti
Nello Special Report n° 35 della Corte dei Conti Europea sulla trasparenza dell’utilizzo dei fondi europei destinati alle ONG vengono sottolineate quattro criticità fondamentali.
L’allocazione dei fondi europei per le ONG viene decisa internamente dalle numerose Direzioni Generali e Agenzie della Commissione europea. Tra queste però, soltanto due (la DG ENV, Ambiente, e la DG ECHO, Protezione civile e aiuto umanitario) distinguono lo status di ONG da altri beneficiari. In questo modo le organizzazioni possono fare richiesta di fondi come qualunque altro beneficiario, senza dover dimostrare di essere politicamente indipendenti e autonome da governi o interessi finanziari. Questo e la mancanza di una definizione operativa di ONG, a livello comunitario, rappresentano il primo problema rispetto alla trasparenza dei finanziamenti. Infatti, un’organizzazione può operare come ONG, ricevendo fondi comunitari, senza però esserlo nella pratica.
Il secondo problema riguarda la registrazione stessa all’elenco dei beneficiari. Quando un ente si registra per la prima volta, può scegliere di essere inserito nella categoria ONG ed è sufficiente un’autodichiarazione che attesti la natura privata e non-profit dell’organizzazione perché la Commissione ne approvi lo status. La Commissione procede a confermare la veridicità dell’autocertificazione solamente rispetto alla natura privata e non-profit, ma a parte questo non compie altri controlli per attestare l’indipendenza e l’autonomia dell’organizzazione, a meno che non sia richiesto dal regolamento della Direzione Generale di competenza e abbiamo già visto che questo accade solo in due casi.
In questo modo, enti e organizzazioni private e non-profit di qualunque natura possono ricevere fondi destinati alle ONG e operare come tali. Inoltre, l’assenza di una verifica completa rende inattendibili le informazioni raccolte dalla Commissione riguardo alle ONG e ancora più difficile, per la Commissione, stabilire l’indirizzo e le finalità dell’organizzazione richiedente.
Un terzo problema riguarda la concessione dei finanziamenti ricevuti dai richiedenti a terze parti, o finanziamenti indiretti. Secondo una decisione della Commissione del 2007, i fondi possono essere destinati a terzi che siano direttamente coinvolti nell’implementazione dei progetti oggetto del finanziamento. In tal caso però la Commissione non sempre verifica le reali capacità di azione dei soggetti terzi, né si attiva per monitorare il loro utilizzo per i fini stabiliti, affidandosi alla credibilità del richiedente.
Il quarto problema riguarda la mancanza di un modello unitario di verifica e di raccolta informazioni rispetto ai beneficiari dei fondi. Infatti, la Commissione lascia autonomia alle diverse Direzioni Generali sul metodo decisionale di distribuzione. Questo sistema causa discrepanze e divergenze informative che complicano i procedimenti di verifica e di accertamento della destinazione dei fondi.
A rendere ancora più incerta la capacità di controllo dell’Unione Europea sulle ONG è la volontarietà di iscrizione al Registro per la trasparenza di cui abbiamo parlato nell’articolo precedente. L’assenza di una disciplina unitaria e di un controllo capillare generano situazioni di incertezza e criticità nella gestione di quella che dovrebbe essere invece una risorsa per la stabilità dell’Unione. Nel report pubblicato dalla Corte dei Conti Europea sono stati analizzati venti progetti di altrettante ONG che hanno ricevuto finanziamenti diretti e indiretti da parte dell’Unione: in tutti sono state rilevate problematiche di trasparenza legate ai quattro punti appena evidenziati.
Prima di giungere alle conclusioni, esaminiamo due casi in cui l’operato delle ONG è stato criticato per questi motivi.
Il caso CETA e TTIP
Durante il processo di ratifica dei due trattati commerciali con Canada e Stati Uniti, numerose ONG si sono inserite nel dibattito istituzionale per orientare l’opinione pubblica europea verso posizioni sfavorevoli alla ratifica degli accordi. Abbiamo affrontato in numerosi articoli le critiche mosse a questi due Trattati. In questa sede ci limiteremo a osservare il caso di una ONG coinvolta nelle campagne anti-CETA e anti-TTIP.
Il caso è quello del Transnational Institute (TNI), ONG olandese finanziata dall’Unione per avviare progetti di sensibilizzazione e informazione riguardo alla politica economica europea. Secondo un report del Martens Center for European Studies, i fondi ricevuti sarebbero stati usati per promuovere campagne anti-CETA e anti-TTIP, andando a finanziare indirettamente 26 ONG su tutto il territorio europeo. Questo finanziamento indiretto a terzi, secondo il Registro per la Trasparenza, non era stato specificato al momento dell’accordo con la Direzione Generale DEVCO (Cooperazione internazionale e sviluppo) e, secondo il Martens Center, avrebbe contribuito a organizzare azioni contrarie ai principi dell’Unione e non i progetti accordati.
Il caso NGO Monitor
NGO Monitor (NGOM) è un centro di ricerca con status di ONG, non iscritto al Registro per la trasparenza. Si occupa del monitoraggio delle organizzazioni non governative nei territori palestinesi e israeliani della striscia di Gaza. Secondo questo centro di ricerca, alcune ONG filo-palestinesi avrebbero utilizzato fondi europei per finanziare gruppi terroristici attivi contro la popolazione israeliana. L’Unione, dunque, non sarebbe in grado di monitorare efficacemente l’operato delle ONG a cui offre il proprio sostegno economico.
Dall’altro lato però, abbiamo un report del Policy Working Group (PWG), un think tank presieduto da Ilan Baruch, ex ambasciatore israeliano in Sud Africa. Questo documento sostiene che il NGOM non sia un’organizzazione indipendente, ma venga utilizzato dal governo israeliano per sostenere all’interno delle istituzioni europee la causa dell’occupazione dei territori palestinesi.
Secondo il report di PWG, il governo israeliano avrebbe contribuito a organizzare incontri tra alcuni membri di NGOM e parlamentari europei filo-israeliani. Alcuni membri di NGOM avrebbero poi ricoperto incarichi governativi nello Stato di Israele. Alle accuse mosse da NGOM, contenute in un report del Ministero degli Esteri israeliano nel 2018, rispose anche l’alto commissario Federica Mogherini definendo il report “inopportuno e fuorviante”.
Conclusioni
Le organizzazioni non governative rivestono un ruolo centrale nel panorama politico europeo, sia come collante tra istituzioni e società civile, sia come strumento di intervento in ambito umanitario e ambientale nei Paesi partner dell’Unione. E’ innegabile la necessità di adottare quanto prima una definizione unitaria di ONG e strumenti condivisi di verifica e controllo dei finanziamenti. Tuttavia, essi sono utili per rafforzare il ruolo delle ONG piuttosto che per risolvere vere e proprie criticità nel loro operato o per limitarne l’azione.
In entrambi i casi osservati, infatti, vediamo come le problematiche dipendano dalla difficoltà di dimostrare come l’intero meccanismo distributivo e di verifica sia efficiente, non da reali contrasti tra l’operato delle ONG e i principi dell’Unione. Nel caso CETA e TTIP, infatti, il TNI ha agito coerentemente con gli obiettivi specificati in sede di finanziamento, garantendo peraltro i principi di pluralismo e informazione all’interno dell’Unione. Ha sostenuto iniziative di sensibilizzazione rispetto a un tema quantomai controverso, e per giunta tenuto segreto nelle prime fasi della sua formulazione.
Nel caso dell’NGO Monitor, possiamo osservare come l’assenza di dati completamente affidabili rappresenti uno svantaggio per l’Unione. Altrimenti avrebbe potuto difendersi più efficacemente da accuse che sembrano arrivare da un’organizzazione che pare non rispettare completamente il requisito di autonomia dal governo nazionale, che dovrebbe caratterizzare una ONG.
Fonti e approfondimenti
Policy Department for Budgetary Affairs, Directorate General for Internal Policies of the Union, “Democratic accountability and budgetary control of non-governmental organisations financed from the EU budget”, January 2019
Andrew Rettman, “Former diplomats raise alarm on Israeli lobby group”, Euobserver, 28 settembre 2018
PWG, NGO Monitor shrinking space, 2018
European Court of Auditors, Special Report n° 35, 2018