Tutte le strade portano a Dayton?

WRIGHT-PATTERSON AFB, OHIO, Nov. 21, 1995 -- President Slobodan Milosevic of the Federal Republic of Yugoslavia, President Alija Izetbegovic of the Republic of Bosnia-Herzegovina, and President Franjo Tudjman of the Republic of Croatia sign the Dayton Peace Accords. The Balkan Proximity Peace Talks were conducted at Wright-Patterson Air Force Base November 1-21, 1995. The talks ended the conflict arising from the breakup of the Republic of Yugoslavia. The Dayton Accords paved the way for the signing of the final “General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina” on December 14 at the Elysee Palace in Paris. (U.S. Air Force/Staff Sgt. Brian Schlumbohm)

Il 21 novembre di 25 anni fa, a Dayton, Ohio, venivano conclusi quelli che passeranno alla storia come “gli Accordi di Dayton. Oltre a porre fine alla guerra in Bosnia-Erzegovina, gli Accordi diedero al Paese un nuovo e complesso sistema politico. Nonostante sia ampiamente condiviso che tale sistema non sia più sostenibile e non sia in grado di garantire un pieno funzionamento democratico dell’ordinamento, una riforma dei trattati non pare all’orizzonte.

Un trattato “made in Usa”

Nel 1995, la Bosnia era al terzo anno di guerra. Sarajevo era ancora sotto assedio e la comunità internazionale aveva già abbondantemente dimostrato la propria incapacità di proteggere i civili a Srebrenica. Diversi tentativi di risoluzione pacifica del conflitto, sponsorizzati dalle Nazioni unite e dall’allora Comunità europea erano falliti, a causa della mancanza di un obiettivo politico condiviso e di una strategia coerente. 

Sull’altra sponda dell’Atlantico, l’amministrazione Bush sr. non aveva alcun interesse a impegnare le forze militari statunitensi in una guerra troppo a ridosso delle elezioni presidenziali. Fu Bill Clinton, una volta eletto presidente, a vedere nella risoluzione del conflitto bosniaco un potenziale beneficio per gli Stati Uniti. Infatti, chiunque fosse riuscito a mettere d’accordo le parti, qualcosa in cui nessun attore internazionale aveva avuto successo, avrebbe dimostrato un’innegabile supremazia politica e diplomatica.

A dimostrazione del fatto che in Bosnia era in atto una guerra civile combattuta a nome di altri governi, al tavolo negoziale non sedettero le tre fazioni direttamente coinvolte nelle ostilità. Infatti, le istanze dei serbo-bosniaci erano rappresentate dalla Serbia, quelle dei croato-bosniaci dalla Croazia, mentre quel che rimaneva della Repubblica della Bosnia-Erzegovina parlava per la popolazione musulmana. Gli Stati Uniti avevano assunto la guida del processo, lasciando all’Europa un ruolo marginale. Dopo lunghe e difficili negoziazioni, il 21 novembre 1995 furono conclusi gli Accordi di Dayton, firmati successivamente a Parigi il 14 dicembre dal presidente bosniaco Alija Izetbegovic, dal presidente croato Franjo Tudjman, e dal presidente serbo Slobodan Milosevic.

Dopo quattro anni di conflitto, più di 100.000 morti e diversi tentativi di risoluzione falliti, gli Stati Uniti erano stati gli unici in grado di trovare una soluzione alla “questione bosniaca”, imponendosi nel panorama post-Guerra fredda come leader globale indiscusso.

Una nuova costituzione per la Bosnia

Oltre a concludere ufficialmente le ostilità, gli Accordi di Dayton diedero alla Bosnia una nuova costituzione, tuttora in vigore. A riprova del fatto che la popolazione bosniaca non fu direttamente coinvolta nel processo di risoluzione, il testo costituzionale fu inizialmente scritto in inglese e solo successivamente tradotto in serbo-croato.

Il risultato delle negoziazioni fu un complesso sistema basato sull’equa rappresentazione nelle istituzioni politiche dei tre “popoli costituenti”, ossia Bosgnacchi (musulmani), Croati (cattolici) e Serbi (ortodossi). La presidenza è composta da tre membri, uno per ciascun gruppo etnico, e i seggi nelle due Camere del Parlamento sono divisi in quote. L’unica eccezione è la Corte costituzionale, che vede nella propria composizione anche tre giudici internazionali, eletti dal presidente della Corte europea dei diritti dell’uomo, a cui si aggiungono sei giudici in rappresentanza dei tre popoli costituenti.

Dayton introdusse anche un forte principio di autonomia per i tre gruppi, che si tradusse sia in termini territoriali sia non territoriali. In senso territoriale, il principio di autonomia diede origine a un sistema quasi federale, suddividendo il territorio nazionale in due entità (Federazione della Bosnia-Erzegovina e Republika Srpska). La Federazione, inoltre, è a sua volta divisa in dieci cantoni. Anche le due entità sono state disegnate su base etnica: la Federazione è a maggioranza croata e musulmana, mentre la Republika Srpska è a maggioranza serba. Data la natura disgregativa del conflitto, con le fazioni serbe e croate a favore dell’indipendenza dallo Stato bosniaco, la possibilità di adottare un modello pienamente federale non era in discussione, mettendo così a tacere ogni istanza secessionista. In termini non territoriali, invece, l’autonomia trovò applicazione in particolare nel settore educativo e culturale, con la possibilità di istituire scuole separate su base etnica.

La Costituzione scritta a Dayton introdusse nell’ordinamento bosniaco anche un altro elemento deleterio: il diritto di veto. Infatti, la Costituzione prevede che ogni popolo costituente possa bloccare qualsiasi decisione che consideri lesiva del proprio interesse vitale. È facile immaginare come questa possibilità abbia fatto sì che a ogni proposta di legge più delicata sia stato immediatamente posto il veto. Un esempio è costituito dalla decisione dei rappresentanti serbi di interrompere i lavori dell’assemblea parlamentare, in reazione a una sentenza della Corte costituzionale bosniaca che dichiarava incostituzionale una legge della Republika Srpska sulla proprietà del suolo agricolo.

Quale futuro per la Bosnia, 25 anni dopo?

Dopo un quarto di secolo, in Bosnia le cose non sono certo migliorate. Benché sia innegabile che Dayton abbia posto fine alla guerra, non è possibile ridurre pace e democrazia alla mera assenza di violenza. Il sistema politico è ancora in mano ai partiti etno-nazionalisti, che controllano l’economia e i mezzi di informazione. Le minacce di secessione da parte della Republika Srpska non si sono affievolite, così come quelle dei croato-bosniaci.

Che il sistema creato a Dayton nel 1995 non sia più sostenibile è chiaro a tutti ed è diventato ancora più chiaro quando nel 2009, con il famoso caso Sejdic-Finci, la Corte di Strasburgo ha condannato la Bosnia per la discriminazione delle minoranze nazionali, escluse dalla possibilità di accedere alle cariche elettive più alte in quanto non affiliate ai tre popoli costituenti. I ricorrenti, così come i cittadini bosniaci, stanno ancora aspettando che la sentenza trovi effettiva applicazione. Le riforme costituzionali che servirebbero alla Bosnia sono ancora lontane dall’essere raggiunte, poiché nessun partito ha interesse a cedere il proprio potere. Il tentativo di riforma che più di tutti si avvicinò a vedere la luce risale al 2006, ma fallì all’ultimo minuto.

Inoltre, la complessità dell’ordinamento fa sì che la Bosnia non sia in grado di affrontare efficacemente sfide importanti come un drammatico livello di emigrazione (soprattutto giovanile), un’economia stagnante, una corruzione endemica, e una crisi umanitaria ai confini con la Croazia. Il sistema introdotto da Dayton andrebbe quindi cambiato, ma a questo punto sorgono spontanee due domande: chi dovrebbe cambiarlo, e come? Dovrebbero essere gli USA, responsabili di averli scritti, e quindi di doverli modificare? Alcuni commentatori sostengono che solo gli Stati Uniti hanno la credibilità necessaria per imporre l’influenza europea nella regione, mettendo i Balcani al sicuro dagli interessi cinesi, russi, turchi, o sauditi. Nel dibattito sul futuro della Bosnia, l’Unione europea ha tenuto un atteggiamento prudente e ambiguo, nonostante si ostini a ripetere che il futuro dei Balcani occidentali sia in Europa. Dal 2016, la Bosnia ha ottenuto lo status di potenziale candidato, ma la strada per la piena adesione è ancora molto lunga e impervia.

Anche se dovesse emergere chiaramente un attore internazionale intenzionato a guidare il processo per cambiare gli accordi di Dayton, non è per nulla chiaro come farlo, quale nuova forma dare alla Bosnia. Nel 2014, l’International Crisis Group aveva avanzato una serie di proposte, ma non c’è stata alcuna discussione significativa a riguardo, né in Bosnia, né all’interno della comunità internazionale. Qualsiasi cambiamento nell’assetto costituzionale, però, non può più prescindere dal diretto coinvolgimento della società civile bosniaca, che aspetta questi cambiamenti da 25 anni. Chiunque prenderà le redini della situazione, non potrà più ignorare le voci dei cittadini bosniaci, com’è stato fatto a Dayton. E in questo frangente l’Unione europea potrebbe giocare un ruolo chiave, sostenendo le realtà locali che portano avanti progetti per la riconciliazione e per la diffusione di una nuova cultura politica, fondata sui principi dello Stato di diritto e dei diritti umani.

 

Fonti e approfondimenti

Bonifati, Lidia. “Much Ado about Nothing? Ten Years on from the Sejdić and Finci CaseIACL-AIDC Blog, 19/12/2019.

Borger, Julian. “Bill Clinton pushed ‘appeasement’ of Serbs after Srebrenica massacreThe Guardian, 26/07/2020. 

Dervisbegovic, Nedim, “Dayton 2.0: Deal that Ended Bosnian War Needs Rewriting, But How?Balkan Insight, 02/11/2020.

Mujanovic, Jasmin. “Bosnia’s Constitution is Broken – Only the US Can Fix ItBalkan Insight, 03/11/2020.

Rochford, Paul. “Taking Bosnia’s Constitution to Court – an Unfinished Fight

Samà, Gianluca. “Dayton: Storia di un processo diplomatico” in Speciale Dayton: vent’anni dopo, Most, quadrimestrale di politica internazionale, n. 11 (gennaio 2016).

Dayton Peace Agreement 

Constitution of Bosnia-Herzegovina 

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