Il GRECO: cos’è e come funziona

Endemica nelle dinamiche globali, la corruzione costituisce da sempre un serio rischio per la tenuta dei sistemi democratici. Per questo motivo, il Consiglio d’Europa – in prima linea nella lotta alla criminalità e alla corruzione in Europa – ha contribuito nel corso degli anni allo sviluppo di strumenti normativi volti a combattere questi fenomeni e ha incaricato a tal fine uno specifico organo di monitoraggio, il GRECO – Group of States against Corruption. 

Storia e strumenti normativi

Istituito nel 1999, il GRECO è incaricato di controllare che gli Stati parte si adattino e rispettino gli standard anti-corruzione imposti ai singoli Stati. Ad oggi, sono membri 48 Stati in tutto il continente europeo, a cui si aggiungono il Kazakistan e gli Stati Uniti. A questi si aggiungono diversi enti e organizzazioni con lo status di osservatori, tra cui l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, l’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine, l’Organizzazione degli Stati Americani, l’Unione europea, l’Assemblea parlamentare del CoE.

Il Gruppo è nato dall’esigenza di trovare una risposta comune al problema, presente già alla fine degli anni ’80 nel Comitato dei Ministri e manifestata del 1994 a La Valletta nel corso della XIX Conferenza dei ministri della Giustizia europei – in cui il Consiglio d’Europa venne chiamato ad assumersi il ruolo di guida nella lotta comune alla corruzione. A questo, seguì nello stesso anno l’istituzione di un Gruppo Multidisciplinare sulla Corruzione, incaricato di redigere un programma di azione contro la corruzione, adottato nel 1996.

Con il crescere delle preoccupazioni relative all’aumento della criminalità organizzata e della corruzione e, in contemporanea, dell’esigenza di uno strumento di controllo per poterle affrontare, si decise di incaricare il Comitato dei ministri di redigere alcuni principi guida che gli Stati potessero seguire per l’implementazione legislativa e pratica degli strumenti anti-corruzione. 

Nel 1997, venne così adottata la Res (97) 24, relativa ai Venti Principi Guida contro la Corruzione. Lo scopo di questi era di accrescere l’attenzione sul tema, sia a livello statale che di cooperazione transfrontaliera, con l’istituzione di strumenti atti a osteggiare e punire i casi di corruzione. Lo stesso anno, il Comitato diede anche il compito al Gruppo Multidisciplinare di lavorare all’istituzione di un meccanismo di monitoraggio e implementazione degli strumenti. 

Venne, così, approvata nel 1998 una bozza di accordo per l’istituzione del GRECO, autorizzata nello stesso anno dal Comitato, e realizzata nel 1999 con 17 membri fondatori. 

A seguire, vennero sviluppati gli strumenti normativi alla base del lavoro del CoE e, in particolare, del Gruppo anti-corruzione chiamato a vigilare sull’applicazione e il rispetto di quanto previsto nelle Convenzioni. Tra questi si ricordano, la Convenzione Penale sulla corruzione (ETS 173) e la Convenzione Civile sulla corruzione (ETS 174) del 1999, la Raccomandazione sul Codice di Condotta per i funzionari pubblici (Rec. R(2000)10) del 2000, la Raccomandazione sulle regole comuni sulla Corruzione nel finanziamento ai partiti nelle campagne elettorali (Rec. (2003)4) e il Protocollo addizionale alla Convenzione Penale sulla corruzione (ETS 191) del 2003.

Un’importanza centrale viene assunta dalle due Convenzioni, sia per il fatto che se si entra a far parte di una delle due si accede automaticamente al GRECO e alle sue procedure di monitoraggio, sia per il loro scopo di coordinamento internazionale degli strumenti di controllo, sanzione delle azioni di corruzione e della tutela dei soggetti a rischio. Nel primo documento, rientrano molteplici forme di corruzione quali la corruzione attiva e passiva di dipendenti pubblici, funzionari e giudici e di altre azioni quali il traffico di influenze, il riciclaggio e i reati contabili connessi alla corruzione stessa. Il secondo strumento, suddiviso in misure da adottare a livello nazionale, internazionale e le misure di controllo di applicazione, si occupa di temi quali l’individuazione delle responsabilità, il risarcimento del danno, la tutela di chi denuncia, il concorso di colpa, le misure cautelari.

Al fine di garantire il rispetto di questi strumenti negli Stati e tra gli Stati, il GRECO è dotato di uno Statuto e delle Regole di Procedura, volte a regolarne il funzionamento. 

Composizione e funzionamento

Il GRECO, che si riunisce a Strasburgo, si compone di un Bureau, formato da presidente, vicepresidente e fino a cinque membri eletti dai membri con diritto di voto, che sono parte anche di uno degli strumenti normativi collegati al piano d’azione. Il Gruppo è coadiuvato da un Segretariato, al cui vertice si trova il segretario esecutivo del Segretariato Generale del CoE, e il suo budget viene adottato da un organismo ad hoc – il Comitato Statutario. 

Per quanto concerne il funzionamento, viene adottata una procedura standard, attraverso un meccanismo che garantisce a tutti gli Stati uguaglianza nei diritti e nei doveri, che si compone di due parti: una procedura di mutua valutazione, in cui i membri vengono valutati in quelli che si chiamano “evaluation rounds” – ognuno dei quali copre un tema specifico – e una procedura di conformità, volta a stabilire se e come gli Stati membri hanno implementato le raccomandazioni ricevute. 

Ad oggi, ci sono stati cinque Rounds di valutazioni, che si sono occupati dello stato delle strutture nazionali atte alla lotta alla corruzione e dell’immunità dei funzionari pubblici (2000-2002); delle azioni da prendere nei confronti dei beni che derivano dalla corruzione e della lotta e prevenzione alla corruzione nella pubblica amministrazione (2003-2007); delle incriminazioni della Convenzione Penale e della trasparenza del finanziamento ai partiti politici (2007-2001); della prevenzione della corruzione per parlamentari, pm e giudici (2012); della prevenzione della corruzione per l’integrità dei Governi e delle Forze dell’ordine (2017).

Dai Rounds si determina la procedura di valutazione dei singoli contesti che si attua attraverso un team di esperti selezionati che raccoglie tutte le informazioni utili per mezzo di questionari e visite in loco, nel corso delle quali avvengono incontri con i vari esponenti e ufficiali pubblici, rappresentanti della società civile e con chiunque abbia un ruolo centrale nello sviluppo legislativo nazionale. Al termine dell’analisi, il report stilato viene sottoposto prima allo Stato in questione, poi al GRECO, che deve studiarlo e adottarlo nel corso delle plenarie. Il report determina se legislazione e pratica nazionale ottemperano a quanto previsto dalle disposizioni di legge, e può fornire raccomandazioni a cui lo Stato deve dare seguito – sia adottando delle misure, sia riportando cosa è stato fatto – e osservazioni, di cui non è obbligatorio che gli Stati riferiscano in merito. 

A seguire, nel corso della procedura di conformità si analizza – sulla base di un rapporto e di documenti presentati dallo Stato – se, quanto e come le raccomandazioni siano state seguite. Qualora sia stata data attuazione solo a parte delle raccomandazioni, il GRECO riesamina la situazione 18 mesi dopo. Se, invece, la risposta dello Stato è ritenuta “globalmente insufficiente”, viene attuato un approccio graduale in risposta al problema. Il procedimento si conclude quando il GRECO stabilisce che la procedura nei confronti dello Stato può terminare. 

Tutti i procedimenti, i Round di valutazione e gli sviluppi internazionali in tema di corruzione, sono sempre consultabili sul sito del CoE appositamente dedicato al GRECO. Tra questi anche quelli relativi alle procedure di valutazione nei confronti dell’Italia, Stato membro dal 2007.

 

Fonti e approfondimenti

Council of Europe Portal, GRECO Website.

Council of Europe Portal, GRECO in the Media.

Council of Europe, GRECO, l’organo anticorruzione del Consiglio d’Europa.

Strumenti giuridici

CoE Committee of Ministers, Twenty Guiding Principles against Corruption, RES (97) 24, Strasburgo, 06/11/1997.

CoE, Convenzione penale sulla corruzione, STE n°173, Strasburgo, 27/01/1999.

CoE, Convenzione civile sulla corruzione, STE n°174, Strasburgo, 4/11/1999.

CoE Committee of Ministers, Recommendation on Codes of Conduct for Public Officials – Recommendation No. R(2000)10, Strasburgo, 11/05/2000.

CoE, Protocollo addizionale alla Convenzione penale sulla corruzione, STE n°191, Strasburgo, 15/05/2003.

CoE Committee of Ministers, Recommendation on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns – Recommendation Rec(2003) 4, Strasburgo, 08/04/2003.

 

Editing a cura di Francesco Bertoldi