Tassa minima globale: una svolta per la fiscalità internazionale?

di Antonio De Salvo

In occasione del G20 di Roma, lo scorso 30 Ottobre, 136 Paesi appartenenti all’Inclusive Framework dell’Ocse si sono accordati sull’introduzione di una tassa minima globale. L’accordo, che verrà implementato a partire dal 2023, è il risultato di lunghi negoziati e segna un passo decisivo per la cooperazione in materia fiscale.

Le regole del gioco

La tassazione costituisce un elemento fondante degli Stati nazionali: attraverso la riscossione delle tasse, la macchina statale si assicura le risorse necessarie per offrire ai suoi cittadini beni e servizi pubblici indispensabili come la sicurezza, la sanità e l’istruzione. Le risorse acquisite consentono inoltre interventi preziosi di politica fiscale durante le fasi di recessione del ciclo economico.

Tuttavia, le casse statali risultano spesso minacciate dai comportamenti illeciti di imprese e individui che, violando la legislazione fiscale, evadono il fisco. Altrettanto preoccupanti, per la tenuta delle entrate pubbliche, sono le pratiche di elusione fiscale messe in atto dalle grandi multinazionali che, approfittando di lacune e buchi neri della disciplina fiscale, riescono a sottrarsi al fisco in maniera legale.

Se i tentativi di aggirare la legislazione fiscale sono sempre esistiti, la digitalizzazione dell’economia ha drammaticamente amplificato la magnitudine del problema. Difatti, tra i principali protagonisti dell’elusione fiscale, vi sono proprio le grandi multinazionali dell’Information Technology, le cosiddette “Big Tech”. Grazie al carattere intangibile delle proprie attività economiche, imprese come Alphabet, Amazon, Apple o Facebook possono agevolmente indirizzare i profitti verso gli ordinamenti a loro più favorevoli, ovvero con livelli di tassazione bassi o nulli, potendo contare sulla consulenza di società come KPMG e Deloitte.

In sostanza, se l’algoritmo utilizzato da Google per dirigere gli annunci pubblicitari ai suoi utenti è registrato presso una società di comodo alle Isole Cayman, sarà in questo ordinamento che bisognerà pagare le tasse, non nei Paesi dove tali annunci pubblicitari sono venduti. A tal riguardo, la società non-profit “Fair Tax Mark”, in un report recentemente pubblicato, ha analizzato la condotta fiscale di alcune big tech: Amazon, Apple, Facebook, Google, Microsoft e Netflix. I risultati della ricerca indicano che, tra il 2010 e il 2019, la quantità di denaro sottratta legalmente alla tassazione ammonta a circa 155 miliardi di dollari.

Elusione fiscale e democrazia

Le conseguenze nocive dell’elusione fiscale non si limitano all’impatto sulle entrate pubbliche, ma si ripercuotono su altri aspetti della vita democratica. Uno degli effetti diretti dell’elusione è l’ampliamento della forbice tra ricchi e poveri. Infatti, i principali protagonisti dell’elusione fiscale – e dell’evasione – appartengono ai percentili di reddito più alto: lo 0,01% più ricco della popolazione mondiale è quello più attivo nelle pratiche di elusione fiscale, così come confermato dai Panama/Pandora/Paradise Papers, dove spesso figurano individui facoltosi, oltre che celebrità dello sport e dello spettacolo. Dunque, i più ricchi e le società più profittevoli si avvantaggiano dell’elusione fiscale, mentre le classi meno agiate dei Paesi industrializzati continuano a sostenere il grosso della pressione fiscale.

Tale andamento viene rilevato anche da altre ricerche, come quella condotta dagli studiosi Alstadsæter, Johannesen e Zucman, pubblicata sulla American Economic Review”. La probabilità di figurare nei Panama Papers è molto più elevata per lo 0,01% più ricco della popolazione. Lo stesso vale per coloro che decidono di aderire ai cosiddetti “condoni fiscali” in Svezia e Norvegia.

Ma a pagare le conseguenze sono soprattutto i Paesi dove il Welfare State è più fragile. Secondo Oxfam, il denaro sottratto tramite l’elusione fiscale delle Big Tech in Africa sarebbe sufficiente a garantire la scolarizzazione di tutti i bambini e le bambine del continente. Inoltre, la frustrazione di larghe fette della popolazione rispetto a queste pratiche scorrette, fomentata da periodici scandali come i Papers già citati, è suscettibile di alimentare movimenti populisti con esiti elettorali destabilizzanti.

Qualcosa è cambiato 

La digitalizzazione dell’economia ha dunque reso ancora più urgente l’adozione di contromisure per arginare gli effetti della tax avoidance. La natura sovranazionale del problema, però, alla stregua di altre sfide globali come i flussi migratori e il cambiamento climatico, rende insufficiente l’azione statale. Pertanto, per curare tale patologia, serve una strategia multilaterale. Le iniziative più audaci, finora, sono state intraprese in seno all’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (Ocse), che si conferma uno dei fori più sensibili al tema della fiscalità internazionale.

Il primo passo in questa direzione risale alla pubblicazione, nel 1998, del documento “Harmful Tax Regime: an emerging global issue”, il primo riconoscimento internazionale degli effetti maligni dell’elusione fiscale. Il tema tornò in primo piano all’indomani della Grande Recessione del 2008, quando i Paesi del G20, chiamati a fronteggiare la crisi economica, decisero di adottare un nuovo schema di best-practices, imprimendo un ulteriore giro di vite sulle pratiche di elusione. Un altro importante episodio, infine, risale al 2015, quando vennero individuate le 15 azioni per contrastare il fenomeno del “base erosion and profit shifting”. 

Ma è stato necessario attendere l’insediamento dell’amministrazione Biden affinché le condizioni per l’accordo sulla tassazione minima maturassero. Già durante la campagna elettorale, il presidente Biden e la Segretaria al Tesoro Janet Yellen avevano più volte rimarcato la necessità di realizzare un sistema di tassazione più equo, un’attenzione sintomatica di un più ampio riposizionamento del Partito democratico. Se a partire dall’elezione di Bill Clinton i dem hanno costantemente rivendicato i benefici generati dalla globalizzazione, la vittoria di Donald Trump del 2016 ha costretto Joe Biden e i suoi colleghi a un passo indietro rispetto alle politiche degli anni Novanta. In quest’ottica, l’accordo sulla tassazione minima globale rappresenta un tentativo di ridistribuire il bottino delle Big Tech tra gli sconfitti della globalizzazione, ovvero le classi meno avvantaggiate da questo processo.

Il desiderio di recuperare la propria base tradizionale non è l’unica forza ad avere fatto leva. Un sistema di tassazione più equo, in grado di intercettare i profitti astronomici dei giganti della Silicon Valley, è indispensabile per finanziare i grandi disegni di spesa pubblica del presidente Biden. Dal “Green New Deal”, al “Build Back Better Plan”, l’agenda dell’amministrazione Biden prevede piani di “Public Spending” per circa 3,5 trilioni di dollari, accrescendo il bisogno di tassare profitti altrimenti in fuga verso i paradisi fiscali.

A ogni modo, gli Stati Uniti non sono stati gli unici attori a spingere verso tale accordo. Anche l’Unione europea auspica da tempo un cambiamento: dal Regolamento generale per la protezione dei dati alla più recente Direttiva sui contenuti digitali, l’Unione e i suoi Paesi membri hanno sempre cercato una strada per  “imbrigliare” i giganti dell’IT.

Un elemento che bisogna poi considerare, tra le forze che hanno sotteso l’accordo, è certamente il Covid-19. La pandemia è intervenuta in questo processo in maniera duplice. Da un lato, le politiche di bilancio fortemente espansive, messe in atto per contrastare la crisi economica innescata dal Covid-19, hanno accresciuto il fabbisogno di denaro degli Stati. Dall’altro, le misure poste in essere per frenare i contagi hanno rafforzato il ruolo strategico dei servizi offerti dalle Big Tech, incrementando ulteriormente il loro volume di affari.  

I due pilastri

L’accordo sulla tassazione minima globale riposa su due pilastri. Il primo riguarda la redistribuzione dei profitti e dei diritti di tassazione delle imprese con un fatturato globale superiore a 20 miliardi di euro e con un tasso di profittabilità superiore al 10%. 

Sinora, la tassazione dei profitti delle imprese è stata plasmata dal principio della presenza fisica: le imprese vengono tassate dove si accerta la loro presenza fisica, anche se gran parte della loro attività economica si consuma altrove. Secondo il nuovo meccanismo, i profitti saranno riallocati tenendo conto di dove l’attività economica di queste imprese ha effettivamente luogo. Per esempio, se una porzione dei profitti di Facebook deriva dalla vendita di annunci pubblicitari rivolti ai suoi utenti francesi, oppure indiani, le autorità fiscali di questi Paesi avranno diritto a tassarli. 

L’implementazione del pilastro è subordinata all’eliminazione delle tasse digitali introdotte in diversi Paesi come la Francia e la stessa Italia, una condizione posta come base dell’accordo dai negoziatori statunitensi. Dati questi termini, il primo pilastro dell’accordo non interesserà esclusivamente le Big Tech, ma si rivolgerà a circa un centinaio di imprese attive anche in altri settori, come quello farmaceutico e la vendita al dettaglio. Secondo le stime dell’Ocse, l’implementazione di questo primo pilastro consentirà la riallocazione di circa 125 miliardi di dollari in profitti, a vantaggio, soprattutto, dei Paesi in via di sviluppo.

Il secondo pilastro su cui si fonda l’accordo prevede l’imposizione di un’aliquota minima del 15% sui profitti delle imprese con un ricavato annuale superiore a 750 milioni di euro. Anche in questo caso, l’aliquota minima si applicherà a un numero ristretto di imprese. In realtà, l’accordo non richiede che tutti i Paesi fissino lo stesso livello di tassazione: esso consente a uno Stato di riscuotere la differenza sui profitti delle imprese che all’estero vengono tassati meno del 15%. Ad esempio, se un’impresa tedesca paga meno del 15% di tasse sui profitti realizzati all’estero, la Germania potrà imporre la differenza. L’aliquota minima prevista dovrebbe generare nuove entrate fiscali per un totale di 150 miliardi di dollari.

Un accordo storico?

L’accordo raggiunto lo scorso ottobre in seno all’Ocse è il risultato di un insieme di forze convergenti che mirano a disciplinare maggiormente l’attività economica delle Big Tech e recuperare risorse economiche cruciali per le finanze pubbliche. I risultati che il nuovo assetto produrrà, in ogni caso, dipendono da diversi fattori 

Innanzitutto, si dovrà evitare il rischio di trasformare l’aliquota minima del 15% da floor a ceiling, e cioè, da “tasso pavimento” a “tasso tetto”. In sostanza, se alcuni Stati come l’Irlanda, per adempiere all’accordo, dovranno aumentare l’aliquota che attualmente impongono alle imprese, altri Paesi, con tassi superiori al 15%, potrebbero cedere alla tentazione di rendere i propri regimi fiscali più attraenti, riducendo le proprie aliquote. Inoltre, bisognerà vedere se le imprese interessate riusciranno a manipolare le nuove regole. 

Infine, l’accordo testerà la capacità di cooperazione degli Stati in materia fiscale. Un elemento non scontato nemmeno tra alleati tradizionali come gli Stati Uniti e l’Unione europea, come dimostrato dalle recenti rappresaglie commerciali che li hanno coinvolti. Quello contenuto nell’accordo è un cambio di paradigma potenzialmente rivoluzionario in grado di adeguare la vecchia concezione del fisco, fondata sul principio della presenza fisica, ormai obsoleta, al nuovo panorama economico internazionale.

 

 

Fonti e Approfondimenti

OECD. 2013. Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting.  

Alstadsæter, Annette, Niels Johannesen, and Gabriel Zucman. 2019. “Tax evasion and inequality.” American Economic Review. 2073-2103.

Mason, Ruth, “The Fine Print on The Global Tax Deal“, Foreign Affairs, 8 dicembre 2021.

Palan, Ronen. 2003. The Offoshore World. Cornell University. New York.

Stiglitz, Joseph E., Tucker, Todd, Zucman, Gabriel, “Ending the Race to the Bottom“, Foreign Affairs, 17 settembre 2021.

Fair Tax Mark. 2019. The Silicon Six.

OECD. 2021. Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy. 

Zucman, Gabriel. 2015. The hidden wealth of nations. University of Chicago Press. Chicago.

 

Editing a cura di Elena Noventa