di Matteo Rizzari
Nel precedente articolo di introduzione alla COP di Madrid abbiamo parlato del quadro istituzionale di quest’evento, dei partecipanti e dei procedimenti decisionali. In questo articolo ci concentreremo sul fulcro principale attorno a cui ruotano i contenuti delle COP, rappresentato dai negoziati che avvengono su più livelli. Per capire il ruolo dei vari protagonisti di questi processi abbiamo fatto riferimento, come detto, alle strutture interne all’UNFCCC. Benché esse presentino un certo grado di complessità e alcuni meccanismi tutt’altro che lineari, al loro interno si possono individuare precisi (e spesso eterogenei) gruppi negoziali con proprie composizioni, agende e capacità di influenza.
Perché esistono i gruppi negoziali
La composizione dei gruppi degli Stati membri dell’UNFCCC è il risultato dell’interazione di tre fattori principali.
- In primo luogo vi è la divisione a seconda degli impegni risultanti dall’adesione ai diversi trattati, come ad esempio il Protocollo di Kyoto e gli Accordi di Parigi. Nel quadro dell’UNFCCC si evidenziano principalmente i Paesi Annex I, Annex II e i non-Annex I. A far parte dei primi due gruppi sono i Paesi industrializzati, i membri OECD e le economie di transizione come i Paesi dell’Europa Orientale (quest’ultime solo nell’Annex I), a cui sono richiesti maggiori sforzi economici e strutturali per ridurre l’inquinamento. Al contrario, i Paesi non-Annex I sono principalmente quelli in via di sviluppo maggiormente vulnerabili agli effetti del cambiamento climatico.
- In secondo luogo, si consideri l’influenza esercitata dalla tradizione delle Nazioni Unite nel dividere gli Stati membri in gruppi regionali – principalmente allo scopo di eleggere l’Ufficio di presidenza, vale a dire: Stati africani, Stati asiatici, Stati dell’Europa orientale, Stati dell’America Latina e dei Caraibi, dell’Europa occidentale e di altri Stati (tra cui Australia, Canada e Stati Uniti). Questi raggruppamenti, tuttavia, non sono rimasti stabili all’interno dell’UNFCCC ma si sono evoluti nel corso degli anni in altre ripartizioni.
- Infine, non meno importanti, vanno sottolineate varie ragioni storiche e politiche. Ad esempio, l’esistenza dell’Unione Europea impone in modo quasi naturale il raggruppamento dei propri Stati Membri in un’unica coalizione con una posizione comune. In altri casi invece, la non affiliazione di alcuni Stati o la chiusura da parte di gruppi già formati ha portato alcuni di questi, come vedremo poco più avanti, a trovarsi in compagini eterogenee (Svizzera e Principato di Monaco insieme a Messico e Corea del Sud)
A partire dal 1995, anno della prima COP svoltasi a Berlino, l’evoluzione di questi elementi ha portato all’esistenza di quattro macro-categorie che compongono i maggiori gruppi negoziali.
La composizione dei gruppi
I quattro macro-gruppi sono così divisi: Stati Membri dell’Unione Europea, Gruppo per l’integrità ambientale (EIG), l’Umbrella Group e il gruppo G-77 nel quale confluiscono la maggior parte degli Stati, in particolar modo quelli in via di sviluppo.
In quanto organizzazione regionale d’integrazione economica, l’Unione Europea non ha un voto separato dai suoi membri: solo gli Stati firmatari dell’UNFCCC hanno la possibilità di votare. Il ruolo dell’Unione è quello di dar modo ai suoi componenti di poter più facilmente concordare posizioni comuni. I 28 Stati si riuniscono prima di ogni COP e quello che detiene la presidenza dell’UE parla a nome dell’Unione nel suo insieme (nel caso della COP di Madrid toccherà alla Finlandia). Non è chiaro cosa avverrà con il Regno Unito in piena crisi Brexit, ma è probabile che sarà ancora parte del gruppo UE non avendo ancora ufficializzato l’uscita dall’Unione. In futuro, si ritiene possibile che possa entrare a far parte dell’Umbrella Group, una coalizione di Paesi formatasi a seguito dell’adozione del Protocollo di Kyoto. Il gruppo è composto da Australia, Bielorussia, Canada, Islanda, Israele, Giappone, Nuova Zelanda, Kazakistan, Norvegia, Federazione Russa, Ucraina e Stati Uniti.
L’eterogeneo Gruppo per l’integrità ambientale (GIE), costituito nel 2000, comprende Messico, Liechtenstein, Monaco, Monaco, Repubblica di Corea, Svizzera e Georgia.
Infine, è presente il macro-gruppo del G-77 che include la Cina, gli Stati in via di sviluppo e alcuni importanti sottogruppi. Il G-77 è stato fondato nel 1964 nell’ambito della Conferenza delle Nazioni Unite per il commercio e lo sviluppo (UNCTAD) ed è presente ora in varie agenzie, UNFCCC inclusa. Lo Stato che, secondo rotazione annuale, detiene la presidenza a New York parla spesso a nome del G-77 nel suo complesso, anche se non sempre si trovano posizioni condivise. Ciò è dovuto all’esistenza di quattro sottogruppi estremamente diversi:
- l’African Group, istituito nel 1995 come un’alleanza dei 54 Stati africani, attivo nel denunciare la vulnerabilità del Continente all’aumento delle temperature.
- Gli Stati arabi, composti dai 22 Stati membri della Lega Araba.
- Le 48 Parti definite dall’ONU come Paesi meno sviluppati (LCDs, acronimo per Least Developed Countries) lavorano regolarmente insieme nel più ampio sistema delle Nazioni Unite.
- I piccoli Stati insulari in via di sviluppo (SIDS) sono una coalizione di circa 40 isole. Le parti SIDS sono unite dalla minaccia che i cambiamenti climatici rappresentano per la loro sopravvivenza e spesso adottano una posizione comune nei negoziati. Sono stati tra i primi a proporre una bozza di testo durante i negoziati sul Protocollo di Kyoto, chiedendo di ridurre le emissioni di biossido di carbonio del 20 per cento rispetto ai livelli del 1990 entro il 2005.
Diversi altri gruppi e organizzazioni regionali lavorano insieme nel processo di cambiamento climatico, sovrapponendosi ai gruppi negoziali tradizionali. Tra di essi ci sono i paesi dell’Organizzazione dei Paesi esportatori di petrolio (OPEC), l’Alleanza indipendente dell’America Latina e dei Caraibi (AILAC), il Gruppo BASIC (Brasile, Sudafrica, Cina, India), la Coalition for Rainforest Nations e l’Alleanza Bolivariana per i popoli della nostra America (ALBA in spagnolo).
La diversità di interessi e la complessità dei negoziati
Le differenze interne ai gruppi, con posizioni sempre più frammentate, sono il più grande ostacolo alla riuscita dei processi negoziali. In particolare, lo scontro avviene su una serie di questioni estremamente delicate riassumibili in due macro-temi – strettamente collegati al completamento del regolamento (rulebook) della precedente edizione della COP svoltasi a Katowice nonché di alcuni aspetti degli Accordi di Parigi.
Il primo riguarda i meccanismi di mercato previsti dagli Accordi di Parigi, sui quali manca l’unanimità, per la gestione delle emissioni. Tali meccanismi includono da un lato la mobilitazione di fondi e il ruolo delle partnership pubblico-privato (con il rischio di attività di lobbying da parte di alcune multinazionali), mentre dall’altro dovrebbero regolamentare il tema delle Nationally Determined Contributions, ovvero le quote di risorse messe a disposizione dagli Stati per finanziare le politiche di lotta al cambiamento climatico. Questo aspetto è strettamente collegato al tema delle responsabilità differenziate: gli Stati più inquinanti – spesso i più ricchi – dovrebbero contribuire di più in termini di ristrutturazione economica bilanciando i costi a breve termine con possibili benefici a lungo termine, specialmente nel garantire processi di sviluppo ai Paesi più poveri attraverso il finanziamento di tecnologie e capacity-building. Dal momento che ciò inciderebbe sulla competitività, alcuni Paesi industrializzati adottano atteggiamenti ambigui o di aperto contrasto verso queste politiche. Ad aumentare il livello di complessità vi è il fatto che tra i Paesi considerati in via di sviluppo ci sono Stati tra i maggiori responsabili delle attuali emissioni di CO2 (come Cina e India).
Il secondo punto riguarda il problema della mancanza di trasparenza di alcuni Stati. Sono di fatto obbligatori rapporti biennali sul raggiungimento degli obiettivi degli Accordi di Parigi, ma questi possono venire aggirati: alcuni Paesi, nel rendicontare i progressi, adottano delle modalità qualitative e arbitrarie più facilmente soggette a manipolazione e occultamento di dati. L’ideale sarebbe adottare una modalità quantitativa “universale” per poter misurare il gap tra obiettivo finale e condizione attuale, ma non si è ancora giunti ad una decisione su parametri oggettivi e condivisi in tal senso. Un ulteriore ostacolo al miglioramento delle attività di monitoraggio è la mancanza di meccanismi sanzionatori che integrino le strategie di “accompagnamento e supporto”, che spesso risultano essere poco efficaci.
Fonti e approfondimenti
Alessi & van der Gaast (2016), Role of Countries in Climate Negotiations, Climate Policy Hub
Kellow & Murphy-Gregory (2018), Handbook of Research on NGOs, Edwar Elgar Publishing
Castro & Kammerer (2017), The politicization of the climate: How and why has the Annex I – non- Annex I division affected negotiations under the climate change, 10th PEIO Conference in Bern