Abbiamo concluso il precedente articolo di questo progetto parlando dei principali motivi di scontro dei vari gruppi durante i processi negoziali. Cerchiamo ora di contestualizzare questi ostacoli ripercorrendo brevemente gli sviluppi di 25 anni di negoziazioni, facendo il punto della situazione sugli obiettivi raggiunti e sul lavoro ancora da svolgere. I punti lasciati aperti nelle Conferenze sul clima precedenti saranno infatti il terreno su cui si baseranno le discussioni della COP25 di Madrid.
Le problematiche legate alle prime COP
La prima COP si è tenuta nel 1995 a Berlino, con l’obiettivo di stabilire le regole procedurali su decisioni e votazioni, ponendo le basi strutturali per le Conferenze a venire. In questa occasione furono adottati tutti i punti discussi ad eccezione dell’Articolo 42, che prevedeva una maggioranza di due terzi della plenaria per adottare le decisioni sulle quali non si trovava un consenso unanime.
Riproposta durante ogni Conferenza, l’adozione dell’Articolo 42 non è mai riuscita. Paradossalmente, infatti, la mancanza di consenso per discutere questa regola non ha mai portato a una sua implementazione. Dalla COP1 del 1995 è quindi consuetudine che le decisioni vengano prese per consenso – difficilmente raggiunto – con ovvie ripercussioni su velocità e fluidità delle negoziazioni.
Il Protocollo di Kyoto, il primo storico accordo internazionale sul clima, è stato anche la prima occasione per testare il funzionamento del sistema procedurale costruito per le negoziazioni. Redatto sulla base di uno dei rapporti dell’Intergovernmental Panel of Climate Change (IPCC), il Protocollo fu adottato durante la COP3 di Kyoto, l’11 dicembre 1997, ma per la sua messa in pratica si è dovuto attendere fino al 2005, con la ratifica della Russia.
La causa principale del ritardo era legata alle condizioni necessarie per la sua entrata in vigore, che prevedevano la ratifica da almeno 55 Paesi complessivamente responsabili di almeno il 55% delle emissioni globali. L’obiettivo del Protocollo era quello di ridurre globalmente le emissioni di gas serra di almeno il 5% rispetto ai livelli del 1990, nel periodo di adempimento dal 2008 al 2012, con una quota percentuale di riduzione diversificata a seconda dei Paesi.
Ad ostacolare la riuscita degli accordi contribuirono diversi problemi strutturali del Protocollo, tra cui la mancanza di aspetti organizzativi, istituzionali, finanziari e procedurali per regolare i vari strumenti formalizzati per la sua stessa attuazione. Le difficoltà nel raggiungimento degli intenti originali del Protocollo si manifestò definitivamente nel 2009 durante la COP15 di Copenhagen, in cui le Parti non riuscirono a raggiungere un accordo ambizioso e vincolante per la seconda fase del Protocollo, dal 2012 al 2020. In questa occasione infatti, davanti agli oltre 400 miliardi di dollari richiesti dai paesi del G77 da investire in tagli delle emissioni, Stati Uniti ed Unione Europea offrirono solamente 10 miliardi per il biennio 2010-2012, provenienti per lo più da linee di finanziamento già esistenti.
Ciò che venne prodotto durante la COP15 fu solamente un documento di intesa politica nell’ambito della Convenzione, promosso da alcuni Paesi, senza valore vincolante, che prevedeva una valutazione della sua stessa attuazione nel 2015, e un possibile rafforzamento dell’obiettivo a lungo termine. Era chiara la necessità di un nuovo approccio che consentisse il raggiungimento di un accordo di natura globale per il periodo successivo a quello coperto dal Protocollo di Kyoto. Quest’ultimo era, nonostante tutto, importante da portare a termine per garantire continuità nelle politiche climatiche fino ai nuovi accordi. Da sottolineare, tuttavia, la sua sostanziale inadeguatezza a mantenere l’aumento di temperature sotto i 2°C rispetto ai livelli pre-industriali.
I negoziati verso gli Accordi di Parigi
Riconoscendo l’urgenza di trovare approcci alternativi che riuscissero ad avere i risultati necessari per una lotta seria al cambiamento climatico, durante la COP17 nel 2011 a Durban venne creato un nuovo tavolo negoziale: The Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action (AWG-DB). L’intento di questo nuovo tavolo era quello di definire entro il 2015 un nuovo protocollo, o altro strumento legale, o esito condiviso dotato di forza legale, applicabile a tutte le parti entro il 2015 che diventasse operativo dal 2020.
Durante la successiva COP18 a Doha, venne salvato in extremis il Protocollo di Kyoto, con un’estensione degli impegni dal 2013 al 2020 e nuovi target per i Paesi Annex I. Tuttavia, il cosiddetto “Emendamento di Doha”, non è ad oggi ancora entrato in vigore: sono infatti necessarie 144 ratifiche contro le 127 pervenute a maggio 2019. Nel 2013 durante la COP19 a Varsavia, vengono però finalmente invitate le diverse Parti a intensificare i preparativi nazionali per la presentazione dei futuri Contributi all’impegno globale per il clima, e nella COP20 a Lima (2014), viene fatta richiesta a tutte le Parti di presentare all’UNFCCC le proprie Intenzioni di Contributo a livello Nazionale (INDCs) entro il 31 marzo 2015. Gli INDCs rappresentano un approccio diverso, “bottom-up” per la riduzione delle emissioni rispetto a quello “top-down” adottato per il Protocollo di Kyoto, che partiva da una riduzione complessiva del 5% e su cui si basavano i contributi dei singoli stati.
Nuovi accordi, vecchie abitudini
Durante la COP21 di Parigi viene approvato all’unanimità il testo del trattato internazionale degli Accordi di Parigi, con l’obiettivo di mantenere l’aumento delle temperature globali al di sotto del 1,5 °C. Esso è entrato in vigore ufficialmente nel 2016 con la ratifica del 94% dei firmatari. Nella tabella sottostante è possibile osservare i temi principali di tutti gli articoli di cui si compone l’Accordo, che costituiscono il cosidetto “rulebook” o manuale operativo dell’Accordo:
Il “Paris rulebook” è stato al centro dei negoziati della COP24 di Katowice, durante la quale sono stati discussi i seguenti contenuti:
- Mitigazione: con la definizione di linee guida e regole comuni per la stesura e la contabilizzazione degli NDCs.
- Adattamento: attraverso la definizione delle modalità per riconoscere le necessità di adattamento e gli impegni sostenuti dai Paesi in via di sviluppo per adattarsi.
- Finanza: con l’imposizione di un nuovo obiettivo finanziario collettivo (almeno $100 miliardi/anno dal 2020) e comunicazioni biennali sulla finanza pubblica messe a disposizione dei Paesi in via di sviluppo.
- Compliance: arrivando all’introduzione di un Comitato che potrà considerare le incongruenze significative e persistenti tra le informazioni presentate e le linee guida.
- Meccanismi: riguardo meccanismi di mercato per limitare le emissioni, su cui non si è riusciti a raggiungere un accordo. La discussione sul tema è stata rimandata alla prossima COP, dato che ogni proposta di rendicontazione per assicurare l’assenza di addizionalità delle emissioni e di doppio conteggio è stata rifiutata dal Brasile. Senza queste regole, però, il meccanismo rischierebbe di andare a minare l’integrità ambientale tutelata dall’Accordo di Parigi.
Oltre alla questione dei meccanismi di mercato, nel testo approvato a Katowice rimangono aperte le questioni legate all’assenza di riferimenti ai diritti umani e all’equità intergenerazionale, nonchè un sistema di incentivi alle Parti per portare ad un aumento delle loro ambizioni riguardo i Contributi Nazionali Volontari (NDCs). I contributi finora presentati, infatti, non riusciranno a soddisfare l’obiettivo generale dell’Accordo di Parigi, portando ad un aumento del riscaldamento globale al di sopra dei 3° C.
Fonti e approfondimenti
QuiFinanza, Che cos’è il protocollo di Kyoto e quali sono i Paesi aderenti, maggio 2018
Altraeconomia, Diario da Copenhagen, dicembre 2009
UNFCCC, Process and meetings
Italian Climate Network, sito ufficiale