Nel marzo 2026, il Tribunale amministrativo regionale (Tar) Veneto ha emesso le sentenze 616 e 617. Con questi provvedimenti, ha accertato la responsabilità delle questure di Venezia e Vicenza nella violazione dei diritti fondamentali delle persone richiedenti asilo, a causa dei sistematici ritardi nella formalizzazione delle domande di protezione internazionale.
La protezione internazionale, anche nota come “asilo politico”, è quell’istituto di diritto internazionale che consente a una persona che si trovi fuori dal proprio Paese per fondato timore di essere perseguitata – per motivi di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale – di ottenere la protezione di uno Stato terzo e un soggiorno regolare sul suo territorio.
In un passaggio fondamentale delle due sentenze, i giudici hanno evidenziato che i ritardi delle questure nella procedura non sono riconducibili alla presenza di una situazione di emergenza: non abbiamo un sistema sotto pressione che fatica a reggere, ma un’organizzazione costruita in modo inadeguato a garantire effettivo accesso al diritto di asilo.
Per capire come è stata ottenuta una pronuncia così dirompente, abbiamo parlato con l’avvocato Giulio Farronato, socio dell’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (Asgi), che raccoglie avvocati e avvocate, studiosi e studiose, giuristi e giuriste che si occupano di immigrazione, diritto di asilo e cittadinanza. Farronato è anche componente del gruppo di avvocati e avvocate che ha seguito il procedimento di fronte al Tar.
Come avete individuato il problema dei ritardi nelle procedure di protezione internazionale da parte delle questure?
Parte tutto da un progetto dell’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione che, oltre a studiare e monitorare questioni relative all’applicazione del diritto dell’immigrazione in Italia, si occupa anche di individuare modi per garantire che i diritti delle persone coinvolte vengano rispettati.
Intorno al 2023, gli associati, che si scontrano quotidianamente, nella loro attività lavorativa di ogni giorno (ad esempio come avvocati, operatori dell’accoglienza e così via, ndr), con le prassi illegittime attraverso le quali operano le questure a livello nazionale, hanno iniziato a ragionare collettivamente su come contrastarle.
Abbiamo creato un gruppo di lavoro per mappare la situazione sul territorio. Tramite sondaggi qualitativi sottoposti a colleghi operanti in tutte le province d’Italia, abbiamo individuato cosa non funzionava nelle questure italiane.
In seguito, abbiamo elaborato uno studio pilota intitolato Mappatura delle prassi illegittime delle questure italiane, che è stato pubblicato nell’aprile 2024. Il report ha evidenziato dati preoccupanti: il 60% degli associati intervistati ha dichiarato che le persone richiedenti asilo non riescono ad accedere alla questura di riferimento per presentare domanda di protezione internazionale.
Sono anche emerse prassi di comportamenti ostacolanti, prive di fondamento normativo: i funzionari pretendono documentazione aggiuntiva non necessaria (ad esempio, la dichiarazione di ospitalità o il passaporto) oppure ricevono un numero limitato di domande al giorno (dalle cinque alle quindici, a seconda della questura).
Partendo dai dati raccolti nello studio del 2024, come siete arrivati ad attivare un processo davanti al Tar?
Abbiamo pensato di promuovere un contenzioso perché ci avrebbe permesso di provare a cambiare le cose. Nel farlo, abbiamo scelto di concentrarci su uno dei dati raccolti nel report: la violazione dei termini di formalizzazione della richiesta di asilo, che era l’aspetto tra i più diffusi ed evidenti da denunciare.
Questo termine era indicato (prima della riforma entrata in vigore il 14 giugno 2026, ndr) dall’articolo 26, comma 2 bis del decreto legislativo 25/2008. Secondo l’articolo – una volta che la persona straniera aveva dichiarato davanti alla questura di voler chiedere la protezione internazionale – questa doveva essere convocata dai funzionari per la formalizzazione della suddetta domanda (la compilazione del modulo C3) entro tre giorni, prorogabili di dieci giorni lavorativi, in presenza di un numero elevato di domande.
Questa norma ci consentiva di costruire un contenzioso. Sia perché detta un termine chiaro e netto, sia perché esso viene sistematicamente violato in tutta Italia. Dunque, la causa avrebbe potuto essere replicata in altri tribunali.
Abbiamo agito in giudizio contro la questura di Vicenza perché c’era un forte problema di accessibilità. I richiedenti asilo lì potevano manifestare la volontà di chiedere protezione internazionale esclusivamente mandando una pec, a cui veniva risposto dopo almeno sei mesi, o che in alcuni casi restava addirittura priva di risposta.
A Venezia, invece, le persone facevano file lunghissime per ore davanti alla questura e i funzionari sceglievano arbitrariamente quanti richiedenti ricevere e di che provenienza. Ad esempio, se ipotizziamo che un giorno fuori dall’edificio in fila ci siano trenta persone, è possibile che vengano processate solo quattro richieste nel corso della giornata. O comunque un numero molto basso rispetto a quello delle persone in fila.
Durante la fase preparatoria del contenzioso, che è durata circa otto mesi, abbiamo presentato una serie di richieste di accesso civico agli atti (anche note come Freedom Of Information Act – Foia) al ministero dell’Interno, alle prefetture e alle questure, per avere informazioni sui ritardi nella formalizzazione delle richieste di protezione internazionale e sull’organizzazione interna degli uffici delle questure di Vicenza e Venezia. Così abbiamo scoperto, ad esempio, che per formalizzare la richiesta di protezione internazionale a Vicenza ci volevano necessariamente cento giorni, quindi dieci volte più del tempo massimo consentito.
Per denunciare al Tar le prassi illegittime delle questure avete usato l’azione collettiva per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, meglio nota come class action. Puoi spiegarci cosa significa e come mai avete scelto questo strumento?
La class action era già stata usata da Asgi nelle cause sulle procedure di emersione (procedure che permettevano di regolarizzare lo status migratorio di persone straniere presenti in Italia e impiegate in via irregolare nel 2020, durante l’emergenza sanitaria, ndr) presso i Tar di Milano e Roma. Noi però l’abbiamo usata per denunciare la violazione di termini relativi a una procedura diversa, quindi abbiamo agito senza sapere a priori se tutto avrebbe funzionato come volevamo.
La scelta di questo tipo di azione è stata guidata dalla necessità di risolvere un problema. Se avessimo iniziato una causa “classica”, agendo per conto di una serie di richiedenti protezione internazionale, nei confronti dei quali la questura aveva violato i termini di formalizzazione della domanda, c’era il rischio che, nel corso del giudizio, la questura convocasse i nostri assistiti e risolvesse il loro problema. Se questo fosse accaduto, il giudice avrebbe chiuso il procedimento perché l’interesse alla base delle nostre domande sarebbe stato soddisfatto.
La class action, invece, è un tipo di causa che permetteva di proseguire il processo anche se i casi singoli fossero stati risolti. Questo perché il suo obiettivo non è concentrarsi sulla soluzione dello specifico caso, ma dimostrare che un servizio erogato dalla Pubblica amministrazione è inefficiente e chiedere che lo Stato venga obbligato a ripristinare il suo funzionamento. In ogni caso, per dimostrare che l’inefficienza del servizio della Pubblica amministrazione era strutturale e sistemica è stato necessario raccogliere tanti casi di persone che avevano difficoltà a formalizzare la domanda di protezione internazionale.
Per raccogliere i casi di persone che avevano subito la violazione dei propri diritti da parte della questura avete collaborato con altre realtà del territorio?
Sì, abbiamo coinvolto associazioni presenti nell’area di Vicenza e Venezia. Si trattava sia di realtà che si occupavano di supporto ai migranti e di accoglienza, sia di associazioni focalizzate sul diritto alla casa e all’abitare, sulla partecipazione allo sport e sull’ambito sanitario.
Il loro coinvolgimento ci ha permesso di ragionare in maniera più ampia. Ad esempio, ci hanno fornito dati sul fatto che ai richiedenti asilo senza documenti viene negato o ostacolato l’accesso alle cure mediche e hanno scritto relazioni che poi abbiamo depositato al Tar. Alcune associazioni hanno partecipato al giudizio insieme a noi, conferendoci mandato per rappresentarle e per sostenere che anche dal loro punto di vista la Pubblica amministrazione stava violando sistematicamente i termini per la formalizzazione delle domande di protezione internazionale.
Altre realtà non hanno partecipato direttamente al giudizio per il timore di perdere i canali di dialogo e collaborazione che erano riuscite a costruire con le questure di riferimento. Però, in generale, c’è stata tanta collaborazione. Anche adesso, le associazioni ci stanno aiutando a monitorare le questure, per capire se si stanno adeguando alle condizioni imposte dal Tar.
Quali aspetti del giudizio sono stati i più sorprendenti per te?
Ti direi tre cose.
La prima è l’interesse dimostrato dal Tar Veneto: siamo stati accolti con un’udienza molto lunga in cui il presidente del collegio giudicante ha precisato cos’era per loro l’azione per l’efficientamento della Pubblica amministrazione, come funzionava e come vedevano il giudizio.
La seconda cosa è che, nel corso del giudizio, il Tar ha intimato al ministero dell’Interno e alle questure di fornire informazioni specifiche. Purtroppo il ministero dell’Interno non ha mai relazionato il Tar, scelta che dimostra una esplicita presa di posizione politica. Le questure di Vicenza e Venezia hanno fornito dati generici, impedendo di fatto anche ai giudici di avere il polso della situazione.
La terza cosa interessante è che a una delle udienze hanno partecipato come pubblico degli studenti universitari con il loro professore. È un fatto molto importante per noi, perché in quell’occasione anche i giudici hanno avuto un atteggiamento più attento.
Quali sono gli elementi più importanti che emergono dalle sentenze?
Secondo me, ci sono tre elementi importanti.
Il primo riguarda il fatto che il Tar ha stabilito che questi giudizi possono essere promossi sia dai singoli individui che subiscono direttamente i ritardi della questura, sia dalle associazioni. Questo significa che, anche se durante il corso del giudizio i casi delle singole persone vengono risolti, si può proseguire e arrivare a sentenza, perché l’oggetto non è l’interesse del singolo migrante al rinnovo del suo permesso di soggiorno ma la disfunzione della questura.
Si tratta di un’affermazione importantissima, perché legittima la società civile a intervenire in presenza di malfunzionamenti della Pubblica amministrazione.
Il secondo elemento riguarda le cause del ritardo. La questura, infatti, si è difesa con la retorica dell’emergenza, sostenendo che il flusso attuale di migranti è troppo elevato per poter essere gestito con i mezzi a disposizione.
Il Tribunale non ha ritenuto credibile questa spiegazione, perché durante il giudizio abbiamo dimostrato che nei periodi in cui la questura aveva più dipendenti a disposizione negli uffici dediti alle richieste di protezione internazionale, venivano processate meno richieste. Quindi il Tar ha capito che la questura è organizzata male, a prescindere dalla situazione dei flussi migratori. Questo non è tollerabile, perché le tempistiche della procedura di asilo sono fissate dalla legge e dunque devono essere rispettate.
Il terzo elemento è il tipo di sentenza che è stata emessa, perché assegna alle questure novanta giorni per ridurre l’arretrato, ripristinare il rispetto delle tempistiche della procedura di asilo e cercare soluzioni per delegare parte della procedura, ad esempio, a enti locali o del terzo settore.
Se il termine scade e le questure non si sono conformate, possiamo chiedere al Tar di nominare un commissario ad acta. Si tratta di una persona che lavora per la Pubblica amministrazione e che deve aiutare le questure a uniformarsi a quanto chiesto dal Tar, ad esempio riorganizzando i flussi di lavoro.
Dal monitoraggio che state facendo, come sta andando ora nelle questure, dopo la pronuncia del Tar?
A Vicenza le cose stanno migliorando: è stato istituito uno sportello aperto tutte le mattine che riceve le persone che vogliono fare richiesta di protezione internazionale senza appuntamento. Però, restano altre prassi illegittime – ad esempio, la richiesta di documenti ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge – e non sempre i tempi della procedura vengono rispettati.
A Venezia invece non è cambiato nulla: le persone si mettono in coda fuori dalla questura e aspettano. I tempi della procedura non sono rispettati.
Il 12 giugno è entrato in vigore il Patto europeo sull’asilo, che ha cambiato radicalmente la disciplina della richiesta di protezione internazionale, stravolgendo la procedura di presentazione e formalizzazione delle domande e aggiungendo requisiti più rigidi da rispettare per portare avanti la richiesta. Che impatto pensi potrà avere?
Per quanto riguarda le sentenze 616 e 617, nonostante le novità normative abbiano cambiato i termini della procedura di protezione internazionale, possiamo comunque pretendere dalle questure il rispetto della normativa vigente.
Più in generale, se è vero che il Patto restringe le maglie della tutela dei migranti, cosa che porta preoccupazione, è anche vero che è tutto ancora su carta e il legislatore europeo ha lasciato agli Stati il compito di definire molti elementi di dettaglio.
Ad esempio, l’Europa distribuirà all’Italia dei fondi per l’esecuzione di queste norme. Ma chiaramente questo avrà un impatto diverso, a seconda del fatto che vengano usati per avere, ad esempio, più poliziotti o più mediatori.
Io cerco di avere un approccio curioso, di stare attento a capire come l’Italia proverà ad applicare il Patto e quali conseguenze avranno le scelte fatte dall’alto sui richiedenti asilo e sul lavoro di avvocati e operatori dell’accoglienza.