Troppo spesso di recente, quando si parla di Unione europea (Ue) si finisce per limitare il discorso all’ampio tema della geopolitica. Si tratta di una tendenza comprensibile: le attuali instabilità in Medio Oriente e una sfiorata guerra dei dazi con lo storico alleato d’oltreoceano sono fatti non trascurabili. Tuttavia, limitarsi a questa prospettiva analitica impedisce di considerare altri fattori, tra cui quelli socioeconomici, a loro volta rilevanti per comprendere gli sviluppi futuri dell’Unione europea.
Un’Europa sociale
Uno di questi aspetti è il tema dell’Europa sociale: dal secondo dopoguerra e con l’avvento delle moderne Costituzioni europee, la forma di Stato liberaldemocratico si compone anche di un elemento sociale, ovvero della garanzia di specifici diritti (tra cui l’istruzione, la salute o l’assistenza degli inabili al lavoro).
Questo consente di parlare di un vero e proprio “Stato sociale europeo”, inteso come ecosistema di protezione che garantisce ai cittadini il godimento di diritti fondamentali, i quali richiedono un cospicuo intervento economico da parte dello Stato. Seppur tali sistemi si siano sviluppati su base nazionale, è del tutto evidente che l’assetto dell’Unione europea – in particolare dai Trattati di Lisbona firmati nel 2007 – abbia incentivato un dialogo attivo sui sistemi di welfare, affinché all’interno del territorio unionale si evitassero asimmetrie economiche e sociali tra i cittadini.
In questo quadro, nel 2025, la Corte di giustizia dell’Unione europea (Cgue) ha emesso una storica sentenza (C-19/23) in tema di salario minimo e contrattazione collettiva. La decisione potrebbe costituire un punto di svolta: il sindacato della Corte potrebbe infatti fornire uno strumento giuridico concreto per trasformare il dialogo attivo tra sistemi sociali degli Stati membri in un modello sociale continentale unitario.
L’iter di formazione della direttiva e i suoi contenuti essenziali
Il cuore della questione è la direttiva 2022/2041, che è stata proposta dalla Commissione europea nel primo mandato di Ursula von der Leyen – sulla spinta del gruppo socialdemocratico nel Parlamento europeo – e ha vissuto un percorso travagliato. Essa punta a garantire uno stipendio dignitoso mediante i meccanismi della contrattazione collettiva e del salario minimo, che ciascuno Stato membro deve avallare sulla base di nuovi criteri comunitari. L’intento è quello di coprire i bisogni primari, ma anche quelli sociali e culturali, coerentemente con una visione moderna e rafforzata di “dignità” del lavoratore.
Già subito dopo la proposta della Commissione, il Consiglio europeo (dove siedono i capi di Stato e di governo dei Paesi Ue), si è opposto al testo di legge. A rifiutarlo, sono stati soprattutto i Paesi nordici, intenzionati a preservare il proprio modello assistenziale, che si distingue per il suo virtuosismo. In questi Stati, infatti, l’elevata flessibilità del mercato del lavoro – particolarmente gradita da chi fa impresa – viene compensata da un generoso intervento economico pubblico, che garantisce la sicurezza del disoccupato ed è ulteriormente sostenuto da politiche attive di formazione e ricollocamento efficienti.
Questa resistenza dei Paesi dell’Europa settentrionale non è stata una semplice opposizione tecnica, ma una battaglia per la difesa di un’identità. L’allora ministro dell’Occupazione danese Peter Hummelgaard, socialdemocratico, aveva chiarito al Guardian di essere favorevole a salari più alti per i lavoratori meno pagati, precisando però che «i mezzi per raggiungere questo obiettivo devono rispettare le tradizioni nazionali e i modelli ben funzionanti».
Un timore che è rimasto vivo fino alle fasi finali del processo legislativo, come sottolineato anche dall’europarlamentare danese Marianne Vind del gruppo S&D, la quale ha espresso il proprio sgomento ai microfoni di Euractiv: «Abbiamo paura che il nostro modello nei Paesi nordici scomparirà».
Dietro tale resistenza si consuma un più ampio dissenso di un gruppo eterogeneo di Stati membri, che vorrebbero limitare l’azione di Bruxelles all’ambito economico. Lo stesso Gruppo di Visegrad (in particolare Polonia e Ungheria) ha storicamente dimostrato la volontà di mantenere nella sfera nazionale le tutele sociali, al fine di preservare il vantaggio competitivo che i bassi costi del lavoro gli garantisce.
La dignità del lavoratore e la “convergenza sociale verso l’alto”: un modello europeo
Nonostante una vera cultura d’opposizione all’intervento sociale dell’Ue, grazie alla mediazione slovena, il Consiglio europeo è riuscito a ottenere l’assenza di obblighi nell’introdurre un salario minimo legale, difendendo il modello scandinavo interamente basato sul sistema della contrattazione collettiva.
Una forte spinta è giunta poi dal Parlamento europeo. La cooperazione tra socialdemocratici e popolari ha consentito di inserire nella proposta normativa una soglia di garanzia: chi avrebbe adottato il modello della contrattazione collettiva avrebbe dovuto accertarsi che essa tutelasse almeno l’80% della forza lavoro presente sul mercato nazionale.
Nel 2022, le istituzioni europee coinvolte in questo iter legislativo (Parlamento, Consiglio e Commissione) hanno quindi raggiunto un accordo definitivo. L’atto giuridico è una traduzione concreta del Pilastro europeo dei diritti sociali, siglato nel 2017. Al suo interno, gli Stati membri, consci delle sfide economico-sociali attuali e future, si sono impegnati per garantire pronta risposta ai propri cittadini. Il quadro emerge chiaramente dall’evoluzione normativa degli anni successivi: dalla promozione delle pari opportunità nel mondo del lavoro alla definizione di standard comuni per garantire diritti equi in tutta l’Ue, fino al monitoraggio costante dell’efficacia dei sistemi di welfare.
Il compromesso della politica europea ha consentito di produrre una direttiva che imponesse agli Stati membri di assicurare sistemi effettivi di salvaguardia dei salari. Chi predilige la contrattazione collettiva deve garantire un’applicazione della stessa piuttosto elevata e dunque idonea a mantenere dignitoso il livello retributivo. Chi invece predilige il metodo del salario minimo legale deve confrontarsi con valori indicativi internazionali, volti a valutare la sostanziale adeguatezza dello stipendio.
Lo scopo è garantire una vita dignitosa a ciascun lavoratore. Proprio su questo punto, il legislatore europeo ha prodotto una novità significativa: al considerando 28 della direttiva, la dignità è misurata non in relazione alle mere necessità fisiologiche della persona, ma anche ai suoi bisogni immateriali, come l’educazione, la cultura e la partecipazione sociale (intesa nelle sue diverse forme).
Il modello adottato dall’Unione europea, quantomeno nel testo della direttiva, è dunque quello della “convergenza sociale verso l’alto”. Dove le diseguaglianze vengono combattute, evitando il meccanismo di una concorrenza al ribasso del costo del lavoro, con l’obiettivo di garantire il soddisfacimento dei bisogni materiali e immateriali della cittadinanza europea, secondo una più moderna concezione di dignità.
Il ricorso danese e la sentenza della Cgue
Ma l’accordo raggiunto nel 2022 non era evidentemente molto solido: come preannunciato dalle iniziali opposizioni scandinave al progetto della direttiva, la Danimarca ha agito con lo strumento del ricorso diretto per annullamento presso la Cgue (un meccanismo per il quale ogni Stato membro può chiedere che un atto venga annullato per presunte illegittimità).
La Danimarca, sostenuta dalla Svezia, riteneva che l’Unione europea stesse eccedendo nelle sue competenze. Secondo i due Paesi nordici, le istituzioni di Bruxelles non avrebbero potuto occuparsi del tema salariale poiché i Trattati di Lisbona (che stabiliscono il funzionamento delle strutture dell’Ue) non concedevano loro quella prerogativa. Dietro a una tale richiesta, si manifestava in realtà la volontà di opporsi politicamente al progetto della direttiva, che nella prospettiva scandinava avrebbe costituito un vero e proprio attentato ai modelli sociali nordici.
Nel novembre 2025, la Cgue ha emesso il suo verdetto, rifiutando la tesi danese e ribaltando ogni previsione sul tema. La Corte di Lussemburgo ha spiegato che l’Unione europea non ha condotto un’operazione di ingerenza diretta in tema di salario minimo, cioè non ha determinato in modo fisso il quantum delle retribuzioni nei vari Stati membri. Si è piuttosto occupata di introdurre dei criteri, che – in modo più o meno forte – possono influenzare indirettamente il livello dei salari minimi in Europa.
Il significato giuridico della sentenza e le sue prospettive
Il significato della sentenza è tutt’altro che trascurabile e prospetta, seppur in modo cauto, l’avvento di nuove spinte di coesione europea. Su un piano prettamente tecnico, questo giudicato spodesta una serie di precedenti.
Ad esempio, le vicende Viking e Laval, che – seppur riguardanti temi differenti – avevano fatto emergere la volontà del giudice europeo di privilegiare l’approccio liberista, a discapito dei diritti sociali dei cittadini e di garanzie più adeguate. In questi giudizi, la Cgue aveva sacrificato la libertà di sciopero dei sindacati e il loro potere di imporre condizioni salariali mediante la contrattazione collettiva, al fine di preservare le libertà di stabilimento e prestazione di servizi delle imprese.
Per le istituzioni di Bruxelles, poter intervenire anche indirettamente in materia salariale e più in generale nella legislazione sociale, consente di gettare solide basi per futuri progetti volti a costruire un sistema di protezione continentale più integrato di quello attuale. Tale processo di convergenza non va inteso nel senso di un finanziamento europeo a settori tradizionalmente nazionali, come la sanità.
Si prospetta piuttosto la possibilità di orientare le scelte politiche verso un equilibrio sociale maggiore, livelli salariali sempre più simili tra Stati membri, meccanismi di tutela sociale orientati dalle medesime linee guida. Il tutto avrebbe potenziali effetti benefici sul mercato: è sufficiente pensare alla maggiore difficoltà di praticare dumping salariale all’interno del mercato unico con l’introduzione delle nuove regole comuni di determinazione di stipendi equi. La vicenda della direttiva si conclude dopo un trascorso travagliato, mostrando all’Europa che una strada giuridica per una maggiore integrazione sociale è possibile.
Oltre la sentenza: la scommessa europea verso un nuovo patto sociale
La pronuncia del novembre 2025 traccia nuovi orizzonti europei: affermare che la Cgue ha legittimato un mero strumento legale sarebbe infatti riduttivo. Certo, gli strumenti giuridici senza la volontà politica risultano un guscio vuoto in questo ambito: spetta a chi governa utilizzare la direttiva come motore per un rinnovato patto sociale europeo. Bruxelles ora ha la possibilità di rafforzare il welfare e renderlo uno strumento di stabilità interna, ma anche di costruire attorno a esso il marchio distintivo dell’Unione europea.
In un mondo che ritorna alle vecchie logiche del conflitto appare quantomai necessario perseguire un modello orientato all’uguaglianza sostanziale dei cittadini e all’armonia sociale. Tuttavia, almeno per il momento, l’integrazione europea ruota attorno alle tutele sociali dei lavoratori e uno strumento giuridico potente è stato consegnato al decisore politico per proseguire sul medesimo tracciato.
Fonti
Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Grande sezione, sentenza 11 novembre 2025, causa C-19/23, Regno di Danimarca contro Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea.
Costamagna Francesco. 2022. “La direttiva sul salario minimo: un passo in avanti nonostante i limiti imposti dal Trattato all’azione del legislatore dell’Unione in materia di retribuzioni”. Eurojus.
D’Amelio. 2025. “La direttiva 2022/2041 e la tutela del salario tra ordinamento eurounitario e nazionale” Osservatorio sulle fonti – Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti (2).
Direttiva (UE) 2022/2041 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 ottobre 2022 relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea. GUUE L 275 del 25 ottobre 2022 pp. 33-47.
Riverso Roberto. 2024. “Il salario minimo costituzionale nella giurisprudenza di legittimità”. Lavoro Diritti Europa 4: 4-13.