Summit di Sofia: verso un reale allargamento ai Balcani occidentali?

Lidia Bonifati

6 anni fa

Il 17 maggio 2018 si è tenuto a Sofia un summit tra i vertici dell’Unione Europea e i leaders dei Paesi dei Balcani occidentali che non hanno ancora portato a termine il processo di integrazione europea, ovvero Albania, Bosnia-Erzegovina, Serbia, Montenegro, Macedonia del Nord, Kosovo. L’interesse dell’UE nei confronti dei Balcani pare non affievolirsi ed essa continua a ribadire la propria visione strategica, eppure potrebbe non essere sufficiente.

La base giuridica e la procedura dell’allargamento

Prima di ripercorrere le tappe che hanno portato al Summit di Sofia, è necessario partire da alcuni aspetti “tecnici”, fondamentali per comprendere le sfide che i paesi dei Balcani occidentali stanno affrontando.

I criteri

Innanzitutto, la base giuridica che regola l’adesione all’Unione Europea è costituita dall’Art. 49 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), mentre l’art. 2 del TUE stabilisce i valori su cui l’UE è fondata. Secondo questi due articoli, uno Stato, per fare richiesta di adesione all’UE, deve:

trovarsi entro i limiti geografici del continente europeo;
rispettare e impegnarsi a promuovere i valori espressi nell’Art. 2 TEU: il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza e lo stato di diritto; il rispetto dei diritti umani, inclusi i diritti delle minoranze; il rispetto di una società plurale e della non-discriminazione, la tolleranza, la giustizia e l’uguaglianza tra donne e uomini.

Lo Stato deve inoltre rispettare degli ulteriori criteri di ammissibilità, generalmente definiti Criteri di Copenaghen, dalla città in cui si è svolto il Consiglio Europeo in cui sono stati approvati nel 1993. Questi criteri sono:

istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani e il rispetto e la protezione delle minoranze;
un’economia di mercato funzionante e in grado di affrontare la competizione e le forze di mercato nell’Unione Europea;
l’abilità di assumere e applicare efficacemente gli obblighi dell’adesione, includendo l’obiettivo di un’unione politica, economica e monetaria.

Nel 1995, il Consiglio Europeo di Madrid aggiunse come criterio quello per cui gli stati candidati devono essere in grado di applicare efficacemente il diritto europeo e di assicurarsi che il diritto comunitario recepito dalla legislazione nazionale sia applicato attraverso adeguate strutture amministrative e giudiziarie. È molto importante ricordare che se da un lato l’UE si riserva il diritto di decidere quando questi criteri sono effettivamente soddisfatti, dall’altro deve essere in grado di integrare i nuovi membri all’interno dell’Unione.

Come funziona l’allargamento?

La procedura di allargamento dell’UE si divide in 5 fasi:

Domanda di adesione: il paese che soddisfa tutti i requisiti, presenta una richiesta formale al Consiglio dell’Unione Europea, il quale informa il Parlamento, la Commissione e i parlamenti nazionali della domanda di adesione;
Status di candidato: lo status di “paese candidato” viene concesso dal Consiglio dell’UE a seguito di un parere favorevole da parte della Commissione ed è soggetto all’avallo del Consiglio Europeo;
Negoziati: a seguito di una decisione unanime del Consiglio dell’UE si aprono i negoziati, i quali si svolgono durante le conferenze intergovernative tra i governi dei paesi dell’UE e quello del paese candidato. Ciascuna area del corpo della legislazione dell’UE (diviso in circa 35 aree politiche o “capitoli tematici”) è negoziata separatamente. Durante la fase di preadesione, la Commissione segue gli sforzi dei paesi candidati nell’attuazione della legislazione e assiste i paesi nel corso del processo con strumenti di finanziamento di preadesione (come TAIEX). Esistono alcune disposizioni transitorie che le parti possono decidere di introdurre gradualmente.
Processo di screening: è una fase che si svolge parallelamente ai negoziati e ha lo scopo di verificare se i singoli elementi dell’acquis (il corpo della legislazione dell’UE) di un determinato capitolo sono stati recepiti nella legislazione del paese candidato e solo quando il paese dimostra di aver già attuato tutti gli elementi di quel capitolo, esso può essere chiuso definitivamente, a meno di disposizioni speciali. La Commissione tiene informati il Consiglio dell’UE e il Parlamento europeo nel corso del processo, per mezzo di relazioni annuali che vengono discusse nel Parlamento, il quale presenta le proprie osservazioni attraverso delle risoluzioni. Il paese candidato è tenuto a stilare dei programmi nazionali annuali in cui valuta il proprio stato di attuazione rispetto ai diversi capitoli dell’acquis.
Adesione: l’obiettivo finale dei negoziati è quello di preparare un trattato di adesione. L’adesione deve essere approvata dal Consiglio dell’UE all’unanimità e deve ricevere l’approvazione del Parlamento europeo. Il trattato viene poi firmato da ciascuno dei paesi dell’Unione europea e dal paese in via di adesione e ratificato da ciascun paese dell’UE e dal paese in via di adesione, ciascuno secondo le proprie procedure costituzionali.

Breve storia dell’allargamento ai Balcani occidentali

L’allargamento dell’Unione Europea ai Balcani occidentali si inserisce nel contesto più ampio della dissoluzione della Jugoslavia. Alla fine del conflitto nella regione degli anni ’90, precisamente nel 1999, l’Unione Europea assunse l’iniziativa di creare il Patto di Stabilità per il Sud Est Europa, con decine di firmatari tra Stati e Organizzazioni internazionali, i quali si impegnavano a sostenere i paesi del sudest europeo nel processo di riforme verso una pace sostenibile e uno sviluppo economico e democratico tale da garantire la stabilità regionale sul lungo periodo.

Il funzionamento del Patto si basava su accordi di buon vicinato tra gli Stati dell’Europa sudorientale e il suo lavoro si strutturava in un gruppo regionale che comprendeva tre sottogruppi: democratizzazione e diritti umani; ricostruzione, cooperazione e sviluppo economico; sicurezza. Nel 2006 si decise di sostituire il Patto con il Consiglio per la Cooperazione Regionale, con l’obiettivo di promuovere l’integrazione europea ed euro-atlantica della regione, secondo le seguenti aree tematiche: sviluppo economico e sociale; infrastrutture; giustizia e affari interni; cooperazione in ambito di sicurezza; rafforzamento del capitale umano; cooperazione parlamentare.

I primi passi verso l’integrazione europea dei paesi dell’ex-Jugoslavia si mossero nel 2003 a Salonicco, quando i leaders di Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Macedonia, Serbia e Montenegro (al tempo ancora uniti), i vertici dell’Unione Europea e i Rappresentanti speciali della regione si riunirono e ribadirono il reciproco impegno e interesse nella prospettiva europea dei Balcani occidentali, stabilendo che “il futuro dei Balcani è nell’Unione Europea”. Già nel 2000, l’UE aveva adottato una politica nei confronti dei Balcani occidentali, denominata “Processo di stabilizzazione e associazione” (PSA), in vista di un futuro allargamento. A Salonicco, tale politica è stata ulteriormente rilanciata e si basa su:

relazioni bilaterali (accordi di stabilizzazione e associazione);
relazioni commerciali (misure commerciali autonome);
assistenza finanziaria (strumenti per l’assistenza alla preadesione);
cooperazione regionale e relazioni di buon vicinato.

Tale politica prevede anche l’introduzione di una figura intermedia tra paese candidato e stato membro dell’Unione, ovvero il paese potenziale candidato: un paese che è coinvolto nel processo di stabilizzazione e associazione, ma non ancora ufficialmente riconosciuto come candidato. Dei paesi dell’ex-Jugoslavia, al momento sono Stati membri dell’Unione Europea solo Slovenia (dal 2004) e Croazia (dal 2013), Albania, Montenegro, Macedonia e Serbia sono paesi candidati, Bosnia-Erzegovina e Kosovo risultano ancora paesi potenziali candidati.

Un’altra importante tappa nel processo di integrazione europea è costituita dal Processo di Berlino, avviato nel 2014 dalla Cancelliera tedesca Angela Merkel per dare nuovo impulso al processo di avvicinamento tra l’UE e i Balcani occidentali, in un contesto di difficoltà generalizzata acuita dalle parole del Presidente della Commissione Jean-Claude Junker, annunciando una pausa di riflessione dopo l’entrata della Croazia nel 2013. L’obiettivo della Germania era quello di evitare che questa pausa allontanasse i paesi balcanici dalla prospettiva europea, rilanciando un processo di confronto che mirasse in particolare alla cooperazione intergovernativa su temi quali lo sviluppo economico, il rafforzamento delle reti di trasporto, il settore energetico e la cooperazione regionale, anche in campo culturale. I paesi protagonisti del processo sono stati Germania, Austria, Italia, Francia, Croazia e Slovenia e si è sviluppato in diversi vertici (Berlino 2014, Vienna 2015, Parigi 2016, Trieste 2017).

Il Summit di Sofia

Nel 2017, il Presidente Junker nel suo discorso sullo Stato dell’Unione ha annunciato una nuova strategia riguardo all’integrazione europea dei Balcani occidentali, poi concretizzatasi il 6 febbraio 2018 con l’adozione della strategia “A credible enlargement perspective for a enhanced EU engagement with the Western Balkans“. Essa conferma sostanzialmente l’interesse geostrategico che l’Unione Europea ripone nella stabilità della regione e la possibilità di adesione una volta soddisfatti i tutti i criteri. Inoltre, tale strategia intende sottolineare il carattere di merito del processo di integrazione, basato sulla capacità dei paesi di affrontare alcune determinate priorità, come ad esempio le fondamentali riforme politico-istituzionali necessarie per entrare a far parte dell’UE e il miglioramento delle relazioni di buon vicinato. Le specifiche aree di interesse sono:

stato di diritto;
sicurezza e migrazione;
sviluppo socio-economico;
trasporti e collegamenti energetici;
agenda digitale;
riconciliazione e rapporti di buon vicinato.

L’Unione Europea, da parte sua, si impegna a finanziare ulteriormente il processo di preadesione, per garantire il sostegno necessario ad implementare le aree strategiche.

Con questi presupposti, il 17 maggio a Sofia, per la prima volta da Salonicco, si sono incontrati i vari capi di stato e di governo dei paesi membri dell’Unione Europea e i leader dei cosiddetti Western Balkan 6 (WB6): Albania, Bosnia-Erzegovina, Macedonia, Montenegro, Kosovo, Serbia. Il Presidente del Consiglio europeo Donald Tusk ha ribadito che l’Unione Europea è il partner più affidabile per i Balcani occidentali e che non esiste che un futuro europeo per questi paesi. È stata un’ennesima occasione per rinforzare le basi per una cooperazione sempre più stretta su temi cruciali quali sicurezza e migrazione, energia, connectivity. I leader hanno infine adottato la Dichiarazione di Sofia, in cui si concentra l’attenzione sull’impegno nella lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata, sul rispetto dello stato di diritto e la salvaguardia della democrazia, sulla protezione delle minoranze e la tutela dei diritti umani.

Visto in prospettiva storica, il Summit di Sofia pare non aggiungere nulla di particolarmente nuovo rispetto a ciò che è stato detto negli ultimi anni. Eppure questa volta è il contesto a non essere più lo stesso: l’Unione Europea non è più il solo attore a cui i paesi balcanici possono tendere. I Balcani, infatti, sono al centro degli interessi di attori non europei concorrenti all’UE, quali Russia, Turchia e Cina, i quali offrono opportunità e modelli di cooperazione politico-economica svincolati dal principio di conditionality, ovvero l’obbligo di rispettare i criteri per accedere ai benefici della membership europea.

Riuscirà l’Unione Europea a mantenere i Balcani occidentali nella propria orbita? E soprattutto, in caso di adesione sarà in grado di integrare questi paesi? Considerando il proprio passato e le delicate condizioni politiche, economiche e sociali in cui versano i WB6, il carattere stringente dei criteri e delle procedure, oltre che le fragilità dell’Unione Europea, è difficile valutare la buona riuscita della nuova strategia europea. Sicuramente sarà un teatro da tenere in costante considerazione, con la consapevolezza che l’Unione Europea non è più l’unica scelta a disposizione.