La categoria degli sfollati interni (internally displaced persons, IDP) è emersa nella sua problematicità agli inizi degli anni 90 del secolo scorso, grazie all’attività del Segretariato Generale delle Nazioni Unite. Uno degli elementi di interesse riguardava la definizione di questa categoria, con la necessità di mettere in luce gli elementi caratterizzanti e in modo tale da creare un riferimento ad hoc, capace di differenziarla rispetto alla categoria dei rifugiati e degli apolidi.
Una prima definizione risale al 1992 e disponeva che gli IDPs fossero “persone o larghi gruppi di persone che sono state costrette a lasciare le proprie dimore in modo improvviso ed inaspettato, a causa di conflitti armati, conflitti interni, violazioni sistematiche di diritti umani o a causa di disastri naturali o derivanti dall’azione dell’uomo e che si trovano all’interno del proprio Stato di appartenenza.”
A seguito dei primi lavori di strutturazione della categoria, si posero due problemi di tipo teorico: una parte della dottrina riteneva che la dizione “sfollati interni” si potesse riferire solo a coloro che fossero vittime di “estirpazione” dal territorio a causa di conflitti, violenza e persecuzione, al pari di coloro che sarebbero considerati rifugiati nel caso di attraversamento dei confini. Altri invece ritenevano che questa definizione, così analogica a quella dei rifugiati, potesse essere troppo restrittiva e lasciare senza protezione una porzione molto ampia di soggetti in difficoltà, quali quelli colpiti da disastri naturali o a causa di progetti di sviluppo interno. Altri ancora sollevavano invece il problema della concreta esistenza di questa categoria, estremizzando le difficoltà di definizione fino a far apparire come inesistente la categoria stessa.
Nonostante questi contrasti definitori, si riuscirono ad evidenziare i due punti caratterizzanti: l’involontarietà dello spostamento e la permanenza all’interno dei confini dello Stato di cittadinanza.
Il punto di arrivo di questa definizione servì soprattutto a presentare il problema nella sua consistente entità, anche se rimanevano dei punti oscuri. Si sottolineava l’esigenza di determinare un criterio modale per accedere a questa condizione e di un criterio temporale: si criticava infatti la considerazione della sola “improvvisa ed inaspettata” situazione emergenziale, facendo notare che esistevano casi di displacement che seguivano a una precisa politica dei governi centrali in ottica di un allontanamento perdurante nel tempo; ma anche il carattere dell’allontanamento come necessario per forza esterna era oggetto di dissidi, in quanto si presentava all’evidenza l’esistenza di casi in cui vi era una vera e propria costrizione coatta, soprattutto nei riguardi delle minoranze etniche.
Allo stesso modo si sollevavano dei dubbi rispetto all’apertura dello status solo nei confronti di “larghi gruppi di persone”, in quanto questo elemento avrebbe pericolosamente sbarrato la strada al riconoscimento di situazioni emergenziali di piccoli o medi gruppi. A questi problemi, in effetti di grave incidenza, si trovò una soluzione abbastanza radicale, che consistette nell’eliminazione di ogni tipo di criterio temporale e numerico, su decisione del Rappresentante del Segretario Generale per gli sfollati interni.
Elementi di contatto e differenze con rifugiati e apolidi
Sebbene sin dall’inizio dei lavori di trattazione si sia resa evidente la somiglianza tra queste figure, vi è stato un costante impegno di differenziazione, in modo da pervenire ad una puntuale definizione che tenesse in conto le differenze sostanziali che intercorrono tra le situazioni.
Il primo elemento di distacco su cui si è insistito riguarda il rapporto con il territorio dello Stato di appartenenza: gli sfollati interni rimangono stanziati nel loro territorio, ma si spostano dalla loro abituale collocazione e non attraversano i confini dello Stato, proprio come accade agli apolidi. I rifugiati invece si distinguono proprio per l’attraversamento e l’allontanamento dalla patria verso un altro paese.
Per quanto riguarda la cittadinanza, è palese la differenza tra sfollati interni e apolidi. Pur essendo entrambi ancora sul territorio dello Stato, i primi mantengono la cittadinanza e tutti i diritti che ne seguono mentre i secondi soffrono del non riconoscimento della loro esistenza sul territorio su cui risiedono e di cui dovrebbero, invece, essere cittadini.
Inizialmente gli sfollati interni erano denominati anche “rifugiati interni”, ma questa espressione non coglieva un altro elemento distintivo: il rifugiato lascia il proprio paese “nel giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche” , mentre chi ricade nella condizione di sfollato interno ha una gamma più vasta di condizioni giustificative, che vanno dal tentativo di evitare un conflitto armato al disastro naturale, all’opera di ricollocamento interno.
Inoltre la definizione di “sfollato interno” è meramente descrittiva e non dà luogo ad uno status giuridico, a differenza di quanto accade per il “rifugiato”. Questo perchè i soggetti sfollati rimangono all’interno del loro Stato e quindi sono ancora coperti di diritti e dalle tutele riconosciute a qualsiasi cittadino (o almeno così dovrebbe essere) laddove il rifugiato, proprio per aver lasciato il paese d’origine, non gode più di alcuna protezione.
Tutto ciò giustifica anche la conseguenza più evidente della differenziazione: la comunità internazionale non è chiamata ad attivarsi ogni volta che si verifica un caso di displacement, in quanto si deve prima monitorare l’attività del governo dello Stato. Solo in caso di inadeguatezza o inattività o evidente violazione di doveri di protezione e di assistenza la comunità internazionale potrà agire attivamente e direttamente.
Rappresentante speciale del Rappresentante Generale degli sfollati interni
Nel 2004, la Commissione delle Nazioni Unite sui Diritti dell’Uomo ha creato il Rappresentante speciale, figura cardine nel monitoraggio e nell’attività di tutela di questi soggetti.
Durante la sua carica, che dura 3 anni, il Rappresentante può visitare i Paesi problematici o a rischio dalle 2 alle 4 volte all’anno su richiesta degli Stati, per poi riportare quanto conosciuto davanti all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e dinnanzi al Consiglio per i Diritti Umani delle Nazioni Unite una volta all’anno. Grazie alla sua funzione, può avere rapporti diretti non solo con i governi locali, ma anche con soggetti non statali, agenzie umanitarie locali ed internazionali e con gli stessi sfollati interni.
Gli obiettivi primari di questo incarico speciale riguardano la concretizzazione di attività internazionale nei confronti di questa situazione e la creazione di collegamenti attivi con tutti i soggetti internazionali coinvolti, in modo da creare una rete solida di lavoro.
Normativa internazionale
Una volta creata la categoria, fu ben presto necessario predisporre un corpo normativo che desse tutele ulteriori e caratteri propri a questa situazione e ciò lo si fece attraverso i “Principi guida sullo sfollamento interno” approvato l’11 febbraio 1998.
La richiamata attenzione sui rifugiati e sulla Convenzione sullo Statuto dei Rifugiati del 1951 ha avuto il merito di incanalare gli sforzi di sistematizzazione dei Principi, fornendo una solida base giuridica che non solo indica quali siano i fattori necessari per individuare una situazione di displacement all’attenzione di tutta la comunità internazionale, ma, soprattutto, è un lavoro rivolto al Rappresentante, agli Stati, alle Autorità governative, alle organizzazioni governative e non governative. L’ ampiezza dei riceventi permette quindi che sia il Rappresentante sia gli stessi sfollati possano contare su una rete di collaborazione e di protezione assai estesa.
Nella parte introduttiva della normativa si trova una nuova definizione secondo cui: “gli sfollati interni sono quelle persone o gruppi di persone che sono stati forzati o obbligati a fuggire o a lasciare le loro abitazioni o i luoghi abituali di residenza, in particolare come conseguenza di un conflitto armato o per evitarne gli effetti, di situazioni di violenza generalizzata, di violazioni dei diritti umani o di disastri naturali o provocati dall’uomo, e che non hanno valicato un confine di Stato internazionalmente riconosciuto.”
Si nota un cambiamento importante rispetto alla definizione del 1992, in quanto manca il riferimento ai “larghi gruppi di persone” e alla condizione di “inaspettato e inatteso evento”. Questo perchè, a ragione, si ritenne che le due connotazioni potessero risultare restrittive e, quindi, impedire che chi si fosse trovato in una condizione fattuale di displacement non rispecchiata nella definizione, potesse subire delle penalità ingiuste. Ad esempio un’opera di ricollocazione, o più in generale di ghettizzazione di una parte della popolazione per motivi etnici, avrebbe potuto rimanere impunita e segnare l’inizio di una lunga scia di violenze e abusi nei confronti di soggetti deboli; molto autori hanno poi ritenuto che la sola esistenza di una parte di popolazione affetta dalla condizione di sfollamento fosse già il chiaro segnale di una politica di violazione dei basilari diritti umani, il cui rispetto è dichiarato inderogabile dai Principi in qualsiasi caso. La vulnerabilità degli IDPs è concreta, in quanto sono privati delle più essenziali forme di protezione quali un’abitazione sicura, possibilità di accedere alle cure, possibilità di lavorare o di studiare e spesso si assiste ad un troncamento con la terra natia e con i legami familiari.
Nei Principi si trovano gli elementi essenziali e i diritti fondamentali di cui deve godere un soggetto sfollato, al fine di tutelare la loro situazione critica.
Assumono importanza rilevante, anche per la collocazione che occupano nella normativa, i doveri rivolti agli Stati e quindi le speculari situazioni di diritto degli IDPs, come ad esempio il principio I che dispone che “Gli sfollati interni godranno, in piena equità, degli stessi diritti e libertà ai sensi del diritto internazionale e interno al pari delle altre persone nel loro paese. Essi non saranno discriminati nel godimento di qualsiasi diritto e libertà per la loro condizioni di sfollati interni.”
In questo modo si vuole sottrarre alla disponibilità degli Stati la possibilità di un comportamento iniquo e si fa sorgere in capo alle vittime il diritto di accedere a protezione e assistenza umanitaria da parte delle autorità che, se non procedessero in questo senso, potrebbero subire sanzioni (principio III).
La normativa si ispira chiaramente alla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, nonché alle numerose Convenzioni sul tema dei diritti umani, poiché anche in essa si ribadisce con forza l’assoluta impossibilità di compiere torture, violenze, atti inumani e degradanti e il principio dell’inviolabilità della vita umana (principi VI, X e XI).
La fluidità della normativa, con i suoi continui rinvii ad altre Convenzioni, è indice della volontà di apprestare i livelli di tutela più alti possibile nei confronti di questa situazione, che continua a resistere, dato che il Centro di osservazione degli sfollati interni (IDMC) riporta la presenza di oltre 40.3 milioni di IDPs, la cui condizione deriva per la maggior parte da conflitti armati, violazione di diritti umani e in generale di violenza.
Fonti e Approfondimenti:
http://www.ohchr.org/EN/Issues/IDPersons/Pages/Mandate.aspx
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https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G98/104/93/PDF/G9810493.pdf?OpenElement
Nazioni Unite: condivisione di responsabilità nell’ambito dei rifugiati
