La grigia legalità della presidenza Trump: il caso Soleimani

di Luca Mattei

Alle prime luci del mattino del 3 gennaio 2020, un drone della United States Air Force (USAF) ha portato a termine un attacco missilistico a Baghdad contro un convoglio di macchine governative irachene. Nelle esplosioni perdono la vita il generale iraniano delle forze Quds, Quasem Soleimani e altre sette persone, fra cui il comandante delle Forze di Mobilitazione Popolare irachene, Abu Mahdi al-Muhandis. Qualche ora più tardi il Pentagono conferma: l’incursione è stata autorizzata direttamente dal presidente statunitense, Donald Trump.

L’evento scatena in Medio Oriente una reazione dura e porta ai minimi storici i rapporti diplomatici tra USA e Iran. Tutto il mondo rimane con il fiato sospeso nel timore che l’assassinio inneschi un’escalation militare, mentre negli Stati Uniti si apre un dibattito sulla effettiva legalità dell’assalto aereo. Nonostante molte cose siano successe la legalità dell’attacco è ancora in dubbio.

I poteri di guerra del presidente degli Stati Uniti

Soleimani aveva effettivamente contatti con una fitta rete di gruppi militari semi-indipendenti che operavano su scala regionale, ma allo stesso tempo era un altissimo gerarca iraniano. Attraverso le lenti dell’opinione pubblica molto difficilmente si può negare che il suo assassinio non sia un “atto di guerra” degli Stati Uniti nei confronti dell’Iran. Così è stato percepito dalle autorità iraniane, come dichiarato nelle ore successive all’attacco da Hossein Dehghan, consigliere militare di Khomeini.

In base a quanto sancito nella Costituzione degli Stati Uniti, il presidente, sebbene detenga il potere esecutivo, ha ben poche attribuzioni. I padri fondatori temevano che la concentrazione di troppi poteri in una sola figura potesse fare emergere una dittatura. Per questa ragione, nonostante l’art. II della Cost. attribuisca al presidente il ruolo del capo supremo militare, è il Congresso ad avere il vero potere in materia militare. Lo stesso Alexander Hamilton ribadì che il presidente assumeva “la direzione della guerra, quando autorizzata o già cominciata”.

Nel secondo Dopoguerra questa potestà venne ampliata attraverso la teoria dei poteri impliciti e provvedimenti legislativi ad hoc. Parallelamente, la Corte Suprema ha preferito non esprimersi sulla lenta espansione delle competenze del presidente in campo militare, descrivendola come tema squisitamente politico.

Dal punto di vista costituzionale la legalità dell’attacco ordinato da Trump è criticabile. Il presidente possiede un certo margine di libertà dal Congresso, ma solo in casi specifici ed emergenziali: situazioni dove non vi è tempo di convocare i parlamentari, come nel caso di un’aggressione straniera. Quando i padri fondatori hanno scritto queste prerogative di certo non immaginavano che sarebbero state il ponte per portare  un uomo solo al potere. Infatti, queste disposizioni contengono al loro interno un‘intrinseca ambiguità: la natura dell’aggressione repentina o dell’immediatezza sono state soggette a interpolazioni e anche la nozione stessa di “guerra” è stata oggetto di sofismi, soprattutto da parte della Casa Bianca stessa. Così, se prima l’intervento degli Stati Uniti derivava da una risoluzione del Congresso o dell’ONU, dalla Guerra di Corea in poi si rafforza l’iniziativa indipendente del presidente sulla guerra.

Solo il disastro del Vietnam spinse il Congresso a interrompere questa tendenza, con l’emissione del celebre War-Powers Act del 1973. In esso venne sancito l’obbligo per il presidente di riportare al Congresso l’esecuzione di un qualsiasi attacco militare entro 48 ore e di dover ottenere la sua autorizzazione entro 60 giorni, pena il ritiro delle truppe entro 30 giorni. Questa risoluzione è stata aspramente contestata da diverse amministrazioni e forze politiche reazionarie, poco inclini ad accettare che vengano posti dei limiti al potere esecutivo. Eppure, visto che l’impianto costituzionale pensato dai padri fondatori statunitensi non prevedeva la libertà per l’esecutivo di inviare truppe o condurre liberamente offensive, sia pure per soli 60/90 giorni, si può osservare quanto siano blandi i limiti imposti dal War Power Act.

Nel caso in questione, le motivazioni ufficiali del gesto del presidente Trump sono due: il Dipartimento della Difesa ha dichiarato (per evitare la ripetizione successiva) che l’assalto ai danni del generale della Forza Quds è stato concepito come un deterrente, per scoraggiare le forze iraniane a ostacolare le manovre degli Stati Uniti nella regione; in un report diretto al Congresso, Trump afferma di aver agito nel pieno “interesse nazionale”, poiché in base a fonti dell’intelligence Soleimani si stava organizzando con i suoi contatti iracheni per attaccare le ambasciate e il personale degli USA.

L’invio del report sarebbe in linea con quanto sancito dal War Power Act, se non fosse che le informazioni fornite al Congresso sono state reputate inconsistenti da diversi esponenti democratici, i quali hanno lamentato che al suo interno non vi fosse nulla sulle famose soffiate dell’intelligence, ma solo retorica e delle “prospettive storiche”.

La risoluzione del 2002

L’amministrazione ha portato anche una terza giustificazione legale a quanto commesso a Baghdad il 3 gennaio 2020. Di fronte a chi lo criticava perché aveva commesso un “atto di guerra” senza la necessaria autorizzazione del Congresso, il presidente Trump ha risposto di essere comunque giustificato dall’Autorizzazione del Congresso del 2002, varata all’epoca per giustificare l’attacco al regime di Saddam Hussein.

Su questo punto Elyot Engel, deputato democratico membro della Commissione Affari Esteri ha contestato duramente:

“Per evitare di dover giustificare le proprie azioni al Congresso, l’Amministrazione ha rivendicato che il Congresso ha già autorizzato l’attacco in base alla Risoluzione di Guerra sull’Iraq del 2002. Questa argomentazione legale è assurda. L’autorizzazione del 2002 era stata emanata nei confronti di Saddam Hussein. Questa legge non ha nulla a che fare con l’Iran o con degli alti ufficiali iraniani in Iraq. Indicare che 18 anni dopo [la sua emissione] questa autorizzazione possa giustificare l’uccisione di un alto ufficiale iraniano distende la legge oltre qualunque cosa il Congresso intendesse”.

Tuttavia leggendo l’autorizzazione, emanata durante l’amministrazione Bush Jr, si evince questo aspetto. In essa si prevede letteralmente “tutta la forza necessaria e appropriata”, al fine di arginare “la continua minaccia rappresentata dall’Iraq”. A favore dell’interpretazione di Trump agisce il fatto che la medesima Autorizzazione del 2002 è stata accettata in questi anni per giustificare l’invasione della Siria.

Seguendo questa impostazione, Soleimani e gli altri colpiti dall’attentato del 3 gennaio potrebbero definirsi come obiettivi militari leciti vista la storia della milizia filo-iraniana irachena, la PMF, come elemento di disturbo dello stato di diritto in Iraq.

Va ricordato infine l’Ordine Esecutivo Presidenziale n.11905, inoltrato dal presidente Gerard Ford nel 1976 per contrastare la pratica degli assassini politici da parte dell’intelligence statunitense. Questa linea politica è stata ribadita anche da successivi presidenti, ma in quanto ordine presidenziale Donald Trump non è legalmente tenuto a rispettarlo, ma solo tenerlo in considerazione.

In conclusione la Casa Bianca si muove da molto tempo in una grigia zona di legalità. La Costituzione non gli riconosce direttamente le potestà militari che sta utilizzando, però i vari uffici presidenziali sono decenni che interpretano estensivamente le proprie prerogative in funzione della propria agenda politica. Il War Powers Act non è riuscito a fermare questo trend e – prendendo per buone le affermazioni dei Democratici – ha dimostrato i suoi limiti, in quanto l’obbligo di comunicazione al Congresso si è ridotto a mera formalità. Un intervento della Corte Suprema potrebbe chiarire la situazione, in quanto garante del “check and balances”, ma questa non sembra intenda pronunciarsi sul tema. La motivazione di questa stasi è da rintracciarsi nella cosiddetta “justiciability”: dottrina che la Corte utilizza quando ritiene di non poter intervenire, in quanto la materia del contendere è di squisito interesse politico.

Il Congresso potrebbe ribadire le sue potestà originarie, emendando in maniera più stringente i limiti del War Powers Act, ma attualmente in seno al supremo organo legislativo sembra mancare una volontà sufficiente forte in questo senso.

L’assassinio di Quassem Soleimani può dunque ritenersi legale, anche se effettuato in una zona grigia tra lecito e illecito. Ciò che emerge dal sistema degli Stati Uniti è che di fatto il controllo sui poteri militari del presidente avviene per via eminentemente politica. Una lama a doppio taglio, visto che l’utilizzo di giustificazioni legali poco persuasive – come un’autorizzazione congressuale vecchia di 18 anni – può avere ripercussioni in termini di consenso e rende la linea del presidente più esposta alla critica.

 

Fonti e approfondimenti

Fred Pleitgen, “Exclusive: Iran’s response to US will be military – Khamenei’s adviser”, CNN, 05/01/20.

Merrit Kennedy, “Was It Legal For The U.S. To Kill A Top Iranian Military Leader?”, NPR, 01/04/20.

Rebecca Ingber, “If there was no imminent attack from Iran, killing Soleimani was illegal”, The Washington Post, 15/01/20.

Steve Vladeck, “The courts don’t even try to settle fights about war powers anymore”, The Washington Post, 15/01/20.

Matthew Spurlock, “The Assassination Ban and Targeted Killings”, 05/11/15.

Erwin Chemerinsky, “The Assault on the Constitution: Executive Power and the War on Terrorism”, U.C. Davis Law Review, 11/06.

Tom Woods, “Presidential War Powers: the Constitutional Answer”, 06/13.

United States Court of Appeals, Doe v. Bush, Opinion by Judge Lynch, 3/13/2003.

Scott R. Anderson, “Did the President Have the Domestic Legal Authority to Kill Qassem Soleimani?”, Lawfare, 03/01/20.

Elyot Engel, “Engel Statement on the White House’s Latest Justification for Soleimani Killing”, U.S. House of Representatives, Committee of Foreign Affairs, 14/02/20.

US Dept of Defense, “Statement of Department of Defense”, 02/01/20.

US Supreme Court, Concurring opinion of Judge Jackson, Youngstown v. Sawyer, 343 U.S. 579, 02/06/1952.

CNBC, “Trump’s administration briefs Congress on Soleimani killing, Democrats say case was ‘profoundly unconvincing’”, 08/01/20.