Proseguiamo la rubrica sul diritto internazionale, inaugurata con l’ articolo sulle fonti del diritto internazionale. Ci occuperemo, questa volta, di chiarire in che modo queste fonti vengono recepite nell’ ordinamento italiano, quali sono i soggetti interessati e il rapporto tra norme internazionali e nazionali.
Nella filosofia giuridica si contrappongono due diversi modelli di inquadramento dei rapporti tra diritto internazionale e diritti nazionali: il modello monista e quello dualista.
Secondo i fautori del monismo, il diritto internazionale è di per sé idoneo ad operare direttamente nella sfera interna degli Stati ed a regolare i rapporti tra gli individui, senza necessitare di un intervento statale di recepimento. È evidente la connotazione di primato di cui si riveste il diritto sovrastatale, arrivando a concepirlo come un diritto prevalente e, in caso di antinomie con quello interno, vincitore.
La concezione dualista, invece, riconosce un principio di esclusività e di autonomia degli ordinamenti giuridici e ciò comporta che le norme internazionali vengono riconosciute come tali solo se formate in base ai procedimenti propri degli ordinamenti, con una netta separazione tra sfera interna e sfera internazionale. Come è evidente le due teorie si sconfessano reciprocamente sui punti fondamentali: la prevalenza del diritto internazionale e la efficacia diretta dello stesso negli ordinamenti nazionali.
L’Adattamento nel diritto interno degli Stati
Sulla scia della teoria dualista si è sviluppata la dottrina dell’adattamento, nata all’inizio del XX secolo, la quale afferma che gli obblighi di diritto internazionale vincolano gli Stati solo nell’ambito internazionale. Da questa considerazione si deve affermare che, nel caso in cui questi obblighi comportino una modificazione nell’ordinamento interno, gli Stati procederanno in modo tale da adottare norme attuative e che conformino l’ordinamento a quanto richiesto.
Esistono due tipi di adattamento : quello ordinario, che comporta l’adozione di un atto interno che recepisce materialmente il contenuto dell’atto internazionale, con le modifiche interne necessarie, e quello speciale, che invece ordina l’attuazione interna della norma internazionale, solitamente attraverso un ordine di esecuzione di un trattato, attraverso un rinvio diretto alla normativa internazionale.
La Teoria Della Protezione Equivalente
Un’altra interessante teoria è quella della protezione equivalente, come punto di congiunzione tra le due teorie di cui sopra. Essa stabilisce che gli ordinamenti nazionali permettono la produzione di effetti di norme internazionali senza il controllo che subirebbero norme interne, ma allo stesso tempo richiedono un controllo sulla fonte originaria, così da accertare che quelle norme si armonizzino con i principi e regole fondamentali dell’apparato interno.
L’Adattamento del diritto internazionale in Italia
Ora vedremo cosa accade in Italia in merito al recepimento delle norme internazionali. Premessa necessaria è che nel nostro ordinamento manca una disciplina omogenea che possa applicarsi a tutti i tipi di norme internazionali. Infatti le disposizioni costituzionali di cui all’art 10 e 117 fanno riferimento, rispettivamente, “alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute” e agli “obblighi internazionali”, formula con cui il legislatore indica, seppur in modo criptico, i trattati.
Analizziamo quindi la disposizione del primo comma dell’art 10 Cost:
“L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.”
L’attenzione va focalizzata sul primo comma, che nomina espressamente “le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”, chiudendo la via ad altre tipologie di norme, come i trattati. Essa predispone un meccanismo automatico di formazione di norme interne per l’adempimento degli obblighi internazionali, attraverso un sistema simultaneo di recepimento e di modica delle normativa interna per la conformità alle norme generali. L‘art 10 è stato definito da Perassi come un “trasformatore permanente” che consente quindi un’elasticità nella genesi, formazione ed evoluzione del rapporto tra norme, secondo lo schema della teoria dualista. Dall’altra parte consente alle norme generali di produrre direttamente effetti nel nostro ordinamento, come richiesto dalla teoria monista. Inoltre fa sì che le norme di adattamento, trovando la loro matrice nella Costituzione, abbiano rango costituzionale.
Può accadere che le norme siano in conflitto tra loro, anche perché tutelano interessi diversi: il diritto internazionale ha ad oggetto la tutela di interessi statali, mentre il diritto interno riguarda la tutela dei singoli e della società nazionale.
A questo problema ha cercato di dare una soluzione la Corte Costituzionale, che, in merito alla sentenza Russel, aveva disposto di non poter decidere dell’antinomia in base al criterio gerarchico, bensì sulla base del criterio di specialità. Questo criterio consente di far prevalere le norme di diritto generale internazionale su quelle costituzionali, con l’avvertenza però che i principi fondamentali della Costituzione italiana (artt 1-12) non possono conoscere alcuna restrizione. In merito al caso specifico aveva, quindi, adottato una soluzione complessa, in quanto giustificava la prevalenza delle norme di diritto internazionale su quelle di diritto interno in base al criterio cronologico. Ha specificato, infatti, che le norme consuetudinarie formatesi prima della promulgazione della Costituzione non conoscono restrizioni, quelle formatesi successivamente invece non possono prevalere. Una decisione alquanto eclettica, ma che ha risolto la controversia.
Il panorama è diverso in merito ai trattati. Nella Costituzione infatti non c’è una norma che faccia specifico riferimento alla loro attuazione. I riferimenti presenti sono in realtà riferiti ai procedimenti di formazione degli stessi agli artt. 80 e 117 Cost.
In virtù dell’articolo 80 “Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi”, escludendo la possibilità di concludere trattati in forma semplificata, cioè mediante la firma. Il rapporto tra Governo e Parlamento investe anche l’ambito delle relazioni internazionali in quanto l’esecutivo è competente nell’impegnare lo Stato in un trattato internazionale, anche in materie che, a livello statale, competerebbero al Parlamento, andando quindi a creare dei problemi di interferenza. È spesso accaduto che le competenze e i procedimenti costituzionali non fossero rispettati e questo avrebbe dovuto portare, almeno in teoria, ad una pronuncia di incostituzionalità, ma così non è stato. Sovente, in modo poco ortodosso, il Parlamento è intervenuto successivamente per validare gli atti del Governo.
Come è evidente nel nostro ordinamento ci si affida alla teoria dell’adattamento in entrambe le modalità, anche se normalmente si unificano i momenti di autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione al trattato nello stesso atto normativo.
Invece l’art. 117 della Cost. reca al primo comma la seguente disposizione :
“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
Questa norma ha originato un grande dibattito interpretativo. Ci si è chiesti quale fosse la posizione della norma di recepimento del trattato internazionale, ossia la sua posizione nella gerarchia delle fonti interne. A tale quesito ha risposto la Corte Costituzionale con le sentenze 348 e 349 del 2007, qualificando la norma interna di attuazione come “norma interposta”: le norme di attuazione sono subordinate alla Costituzione ma costituiscono parametro di legittimità costituzionale per le norme interne . Ciò comporta anche un altro importante chiarimento: gli eventuali conflitti tra le norme e gli obblighi internazionali dovrebbero essere sempre deferiti alla Corte Costituzionale che, accertata la difformità della norma interna, dovrebbe disapplicare la legge interna. Questo meccanismo porterebbe ad un abnorme mole di lavoro per la Corte, che per questo motivo ha affidato ai giudici ordinari un compito di attenta selezione dei potenziali conflitti antinomici. Dovranno essere portate dinnanzi alla Corte solo le questioni di reale conflitto, mentre le altre situazioni andranno risolte utilizzando i criteri usuali, quali il criterio di specialità o per via interpretativa. C’è da sottolineare che l’articolo 117 fa riferimento ad “obblighi internazionali”, dando quasi per scontato che ci si riferisca agli obblighi formatisi in conformità con le norme dell’ordinamento italiano, in particolare con l’art. 80 Cost.
La grande particolarità è il rapporto ambivalente tra la Costituzione e gli obblighi : le norme di attuazione sono definite come subcostituzionali, ma la giurisprudenza è compatta nel ritenere che questa definizione, e il rapporto in generale, debba essere letta alla luce di più elementi. Non si può infatti negare il rilievo fondamentale della Costituzione, ma, al contempo, non si può permettere che le norme internazionali rimangano imbrigliate nelle sue maglie. Si richiede quindi un bilanciamento tra gli interessi protetti dalle due fonti: da una parte gli interessi interni, dall’altra quelli sovrastatali a cui lo Stato ha deciso di adeguarsi, in un’ottica di equilibrio e flessibilità.
Un altro aspetto da considerare è quello delle competenze regionali. Al comma 5 dell’art. 117 Cost. così è disposto:
“Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.”
Questa norma comporta il riconoscimento del potere delle Regioni di conformarsi agli obblighi internazionali quando l’adozione di atti di attuazione ricada nell’ambito delle loro competenze. A guardare meglio però questa competenza è molto limitata : le Regioni potranno intervenire solo con norme di chiarimento o di integrazione dell’ordine di esecuzione statale, peraltro solo nelle materie di competenza esclusiva. Si deve notare come la disposizione contiene una precisazione fondamentale: in caso di inadempienza delle Regioni, che può far insorgere una responsabilità nei confronti dello Stato, sono previsti dei meccanismi di sostituzione: in via legislativa, sarà lo Stato a decidere gli strumenti e le modalità di intervento, in via amministrativa invece il soggetto referente sarà il Governo.
Un ultimo accenno va fatto nei confronti delle norme self-executing e non self-executing: le prime sono norme internazionali che hanno effetti diretti in ambito internazionale nei confronti degli Stati, che dovranno attuarle con un’attività normativa interna. Sono inoltre fondatrici di posizioni soggettive individuali, cioè potranno essere fatte valere nei confronti dello Stato dal singolo individuo che sarà anche aiutato da strumenti di garanzia disposti ad hoc, e per le quali sarà sufficiente e necessario un ordine di esecuzione. Per quanto attiene alle norme non self executing, queste necessitano invece dei classici strumenti di adattamento ordinario, richiedendo una norma che le tramuti in norma interna.
Fonti e Approfondimenti
Fai clic per accedere a Costituzione_della_Repubblica_italiana.pdf
“Diritto internazionale” di Enzo Cannizzaro; Giappichelli Editore 2014 (pagg 139-150; 459-508)
