Che cos’è e come funziona il Mediatore europeo

di Andrea Giuliani

Il Mediatore europeo è un organo indipendente del Parlamento europeo (PE), istituito in seguito al trattato di Maastricht del 1992 ed entrato in funzione nel 1995. Il suo scopo principale è di promuovere la trasparenza delle istituzioni europee, dei loro atti e dei processi che portano alla formazione degli stessi, e di migliorare il dialogo e il confronto tra queste e i cittadini.

Così facendo, il Mediatore punta a rafforzare il rapporto di fiducia tra i singoli e le istituzioni europee, rendendo le azioni e il funzionamento delle prime maggiormente incentrati sulle necessità dei secondi.

La storia del Mediatore europeo

Il Mediatore europeo nasce nell’ambito delle riforme europee che, all’inizio degli anni Novanta, hanno portato alla sottoscrizione del Trattato di Maastricht. L’organo si proponeva come il difensore civico dei diritti amministrativi (e non solo) dei cittadini. Aveva inoltre come scopo quello di attenuare la distanza tra questi e le istituzioni europee, spesso considerate come entità burocratiche e lontane dalle esigenze della popolazione.

Il Mediatore riprende le figure dei “difensori civici”, presenti in diverse tradizioni legislative di alcuni Paesi europei, soprattutto nel Nord Europa. L’attuale figura del Mediatore nasce invece intorno agli anni ’70 nell’Europa occidentale, come risposta all’aumento della complessità dello Stato sociale. In seguito, la presenza del difensore civico si riscontra anche in Europa orientale, quando nei primi anni Duemila questi Paesi cominciano ad avvicinarsi alle prassi burocratiche e legislative dei Paesi dell’Unione.

Il significato del Mediatore

Con la crescita dello Stato sociale e l’aumento degli uffici pubblici, si è sentita l’esigenza di istituire un sistema di ricorso alternativo rispetto a quello fornito dai tribunali per la risoluzione dei casi di “cattiva amministrazione”.

La “novità” del difensore civico (nazionale o europeo) consisteva nel poter garantire il rispetto dei procedimenti amministrativi grazie a una maggiore e più rapida accessibilità ai documenti pubblici. Nel contempo, data la peculiarità del ruolo e degli obiettivi del Mediatore, anche i costi e i tempi venivano notevolmente ridotti rispetto al tribunale amministrativo di competenza. Come soggetto indipendente è oggi incaricato di occuparsi dei casi di cattiva amministrazione nelle attività delle istituzioni europee e degli organi comunitari.

Struttura e competenze del Mediatore

Il Mediatore, eletto dal Parlamento europeo ogni 5 anni, è il soggetto fisico dotato di determinati requisiti di indipendenza, indicati nel suo statuto (reg. 2021/1163): assistito da un proprio segretario e da un ufficio che ha sede a Strasburgo e una piccola sede distaccata a Bruxelles, è legato a doppio filo al Parlamento europeo.

Infatti, è proprio quest’ultimo che:

Ha un ruolo di supervisione nei confronti del Mediatore europeo e può arrivare a chiedere alla Corte di giustizia di destituirlo nel caso non soddisfi più le condizioni richieste per lo svolgimento dei propri compiti o abbia commesso colpa grave. Per esempio, a fronte di un atto compiuto con imprudenza, negligenza o imperizia;
Stabilisce le norme che disciplinano l’esercizio delle sue funzioni;
Assiste il Mediatore nello svolgimento delle indagini e riceve le sue relazioni;
Elabora ogni anno una relazione che ha per oggetto l’operato annuale del Mediatore.

Il compito del Mediatore è quello di raccogliere e selezionare denunce riguardanti casi di cattiva amministrazione delle istituzioni e dei vari organismi dell’UE, a eccezione della Corte di Giustizia.

L’ufficio del Mediatore europeo, di propria iniziativa o in base al tipo di denunce, procede indagando i casi che ritiene fondati. Le indagini solitamente si avviano solo dopo che sono state ricevute una serie di denunce che presentano elementi comuni, in cui viene evidenziato un eventuale problema di fondo da risolvere. Inoltre, questo strumento viene usato, a volte, anche quando vi è un caso di cattiva amministrazione, ma chi denuncia non ne avrebbe diritto (ad esempio se è un cittadino extracomunitario e che non ha la residenza nell’ UE).

Cosa fa il Mediatore

Dopo aver rilevato un caso di cattiva amministrazione, il Mediatore si mette in contatto con l’istituzione interessata, che entro tre mesi deve comunicare all’ufficio la sua posizione, e può anche proporre delle raccomandazioni per risolvere la questione. A questo punto, trasmette una relazione al PE e all’istituzione o all’organo interessati. Concluse le indagini, il Mediatore informa sia la persona interessata che la commissione responsabile del Parlamento europeo del risultato del caso.

In sintesi, il lavoro del Mediatore si sviluppa su un duplice livello. Da un lato, agisce come meccanismo esterno di controllo, e quindi indaga i reclami di cattiva amministrazione e raccomanda azioni correttive alle istituzioni interessate. Dall’altro, coopera con queste per aiutarle a migliorare la gestione amministrativa nelle aree critiche individuate dal Mediatore stesso.

Le istituzioni e gli organi, dal canto loro, devono fornire ogni informazione richiesta e dare accesso a ogni documento in loro possesso, rispettando le proprie norme di sicurezza.

Il Mediatore può anche cooperare con le autorità nazionali e con le organizzazioni a lui simili (ad esempio i difensori civici nazionali) all’interno degli Stati Membri.

Inquadramento legislativo e attuale Mediatore europeo

La figura del Mediatore europeo è regolata dall’art. 228 del TFUE, che ne definisce e regola i compiti. La norma è poi accompagnata dal “Codice di buona condotta amministrativa” approvato dal PE nel 2001 e aggiornato nel 2021. Il “Codice di buona condotta” è un codice di procedura che tiene conto dei principi di diritto amministrativo dell’UE e basato sulle legislazioni nazionali. Il suo aggiornamento, nel 2021, ha permesso di rafforzarne l’indipendenza e il grado di applicazione dei suoi poteri.

L’attuale Mediatrice europea è Emily O’Reilly, ex difensore civico irlandese, eletta per la prima volta nel luglio 2013 e confermata due volte, in seguito alle elezioni del Parlamento europeo del 2014 e del 2019.

Durante il suo mandato, si è occupata soprattutto di garantire ai cittadini europei il rispetto di norme più rigorose in materia di amministrazione, trasparenza ed etica, potendo contare anche sulla pregressa esperienza di giornalista investigativa.

O’Reilly si è focalizzata sull’attività di lobbying e dei conflitti d’interessi, sul fenomeno delle cosiddette “porte girevoli” (il passaggio di funzionari della pubblica amministrazione europea ad associazioni di lobbying) delle agenzie dell’UE (come, ad esempio, Frontex) nonché dei negoziati internazionali (come il partenariato transatlantico per il commercio e gli investimenti). Infine, si è concentrata sul miglioramento delle norme sulle denunce di irregolarità, sulle iniziative dell’opinione pubblica e sulla disabilità.

Cattiva amministrazione

Per “cattiva amministrazione” si intendono quelle situazioni in cui un’istituzione o un organo non agisce conformemente ai Trattati e agli atti dell’UE che lo vincolano, o in cui non vengano rispettati i principi di diritto stabiliti dalla Corte di giustizia.

Ciò significa che la cattiva amministrazione può includere molte fattispecie, fra cui:

Trasparenza e rendicontabilità (ad esempio pubblicazione del processo di formazione di un atto e della destinazione dei fondi impiegati). Costituisce la maggioranza dei casi, nel 2022 sono stati 107, pari al 32% del totale;
Irregolarità e omissioni amministrative (ad esempio nel processo di formazione di un atto legislativo);
Assenza o rifiuto di informazioni sulla trasparenza nel processo decisionale e responsabilità nelle attività di lobbying (come ad esempio i rapporti della Commissione con i rappresentanti delle industrie);
Rispetto dei diritti fondamentali (come la gestione delle strutture per la gestione della migrazione), pari al 15% dei casi totali nel 2022);
Partecipazione del pubblico al processo decisionale dell’UE.

Nell’ultimo anno il Mediatore ha avviato 348 indagini e di queste solo 4 provenivano da una propria iniziativa. La maggior parte dei casi sono stati risolti tramite soluzioni amichevoli con le amministrazioni coinvolte, perseguendo il fine di giungere a un accordo in modo tempestivo. Oltre a questo, il Mediatore è costantemente a contatto con le varie istituzioni, per riportare osservazioni sulla loro condotta o su azioni e modalità di esecuzione dei loro uffici.

Laddove non siano rilevate inadeguatezze di particolare rilievo, il Mediatore può anche proporre delle raccomandazioni per risolvere questi problemi.

Qualche dato

Nel corso del 2022 delle 330 indagini portate a termine: 152 sono state risolte dall’istituzione o tramite il raggiungimento di una soluzione amichevole, 122 casi non sono stati inseriti nella categoria di cattiva amministrazione, 42 casi non sono stati considerati sufficientemente fondati, 15 casi sono stati risolti grazie alle raccomandazioni accettate dalle istituzioni.

La durata delle indagini è variabile: nel 2022, 157 casi sono stati chiusi entro 3 mesi; 126 tra i 3 e i 12 mesi; 36 tra i 12 e i 18 mesi e 11 dopo più di 18 mesi. Solo nel 2022 il Mediatore ha ricevuto anche 1500 denunce che esulavano dai suoi compiti poiché riguardanti procedimenti giudiziari legati a enti pubblici nazionali, regionali o locali.

Differenze con la Corte di Giustizia Europea

Non rientrano nella sfera di competenza del Mediatore sentenze e atti relativi della Corte di giustizia dell’Unione europea. Infatti, quest’ultima è un tribunale, un corpo giuridico indipendente dalle altre istituzioni, il cui scopo è quello fornire la corretta interpretazione e applicazione delle norme dell’Unione all’interno del suo territorio, mentre il Mediatore è un organo del Parlamento europeo che, sebbene indipendente, si occupa solo di casi di cattiva amministrazione e di trasparenza delle istituzioni.

Il compito della Corte è quello di fornire un parere su richiesta di un giudice, di un governo o della Commissione europea, ogni volta che si presenta un problema che riguarda una norma europea di qualsiasi tipo. Manca però un canale di comunicazione tra i cittadini e questo tribunale.

Il Mediatore europeo invece, avendo un potere di giudizio non legalmente vincolante, ha la possibilità (e il dovere) di ascoltare i singoli cittadini. Ne consegue, quindi, che oltre ad avere un ruolo “para” giudiziario, è anche un connettore tra istituzioni e cittadini europei.