Il contributo della società civile e dei portatori di interessi al lavoro delle istituzioni europee è considerato prezioso dai funzionari e dai legislatori di Bruxelles.
La completezza delle informazioni che si possiedono è funzionale a legiferare e regolare attività economiche su scala continentale. Inoltre, la struttura amministrativa leggera delle istituzioni comunitarie presuppone che queste facciano largo affidamento al mondo che le circonda per espletare le loro funzioni. In tale contesto di permeabilità dell’attività legislativa, si possono citare gli expert groups e tutte le forme di comitati operanti in seno agli organi UE, all’interno dei quali esperti provenienti dal settore privato e dai governi degli Stati membri assistono la Commissione nella fase iniziale delle proposte legislative. Ma il rapporto dell’UE con il mondo circostante si sostanzia in un’altra dinamica, di cui oggi parleremo: il meccanismo delle “revolving doors“.
Revolving Doors: di cosa parliamo?
Il termine “revolving doors”, nel dizionario politico, sta a significare proprio lo scambio di personale tra settore pubblico/politico e privato. Il fenomeno è nato, ed è maggiormente frequente, negli Stati Uniti – dove si è sviluppata una consistente letteratura in materia – ma anche in Europa (considerando tanto l’UE quanto gli Stati membri) è innegabile l’esistenza di tale dinamica, seppur con numeri più contenuti e con caratteristiche sulle quali gli studiosi non hanno trovato una sintesi comune.
Anche Bruxelles ha visto un certo numero di casi di revolving doors riguardanti personaggi di alto profilo politico negli ultimi anni. Tra questi, il caso più eclatante fu quello dell’ex presidente della Commissione José Barroso, passato a Goldman Sachs dopo il suo mandato. Da un lato, la domanda di insiders della politica da parte dell’industria del lobbying è alta: il movimento di conoscenze ed esperienza tra pubblico e privato è fondamentale per le strategie di rappresentazione degli interessi. Dall’altro, il meccanismo delle revolving doors è alla base della sfiducia nei confronti delle istituzioni UE.
Infatti, la partecipazione è ritenuta importante per i legislatori di Bruxelles, ma non solo. In generale, anche la partecipazione di individui con esperienza nel settore pubblico si rivela benefica per operatori del mondo privato, soprattutto quelli che interagiscono con il processo di policy-making. Tra i benefici individuati dagli studiosi possiamo citare:
- Cross-fertilisation: la possibilità di mobilità tra settore privato e pubblico di personale equivale a una circolazione di expertise ed esperienza. I benefici possono essere duali, con un processo regolativo migliorato e con una maggior preparazione dei policymakers, che di conseguenza conseguiranno scelte pubbliche sempre più razionali;
- Talent attraction nel settore pubblico: il miglioramento delle prospettive lavorative in un futuro impiego nel privato può spingere i dipendenti pubblici a migliorare la propria performance e, di riflesso, a migliorare quelle della pubblica amministrazione;
- Benefici finanziari: dalle analisi condotte risulta che le società con legami politici hanno un più facile accesso al credito, pagano meno tasse e controllano maggiori fette di mercato. Comunque, va sottolineato come il discorso dei benefici regga solamente nei casi di aziende che operano in settori sottoposti a stretta regolamentazione.
Tuttavia, dietro tale dinamica può celarsi una serie di rischi economici, politici e giuridici:
- Vantaggi ingiusti: un mercato democratico e corretto può soffrire a causa dello sbilanciamento dei policymakers verso le connessioni personali a dispetto di quanto determinati interessi meritino tutela;
- Perdita di fiducia: il fatto che i rappresentanti ed i funzionari siano influenzati da vecchi colleghi ora impiegati presso l’industria del lobbying va sicuramente a danneggiare l’immagine del sistema politico;
- Conflitto di interessi: i potenziali conflitti d’interesse rappresentano la zona grigia del meccanismo delle revolving doors. Le forme di tale conflitto possono sfociare in abusi d’ufficio (la regolazione favorevole verso un potenziale nuovo datore di lavoro privato) e nell’influenza non dovuta (l’attività di lobbying che un ex funzionario/rappresentante esercita su chi lo ha succeduto).
Nel 2017 Transparency International EU ha pubblicato un rapporto che analizza le carriere di 512 tra ex commissari e membri del Parlamento a seguito della loro dipartita. Dal report emerge come il 50% degli ex commissari e il 30% degli ex parlamentari lavorino per organizzazioni iscritte al registro delle lobby UE. Viene così mostrato il legame tra società ed ex-rappresentanti, dove le prime assumono i secondi per guadagnarsi accessibilità, influenza e vicinanza al policy-making. Per citare un caso, il 50% dei lobbisti di Google ha precedentemente lavorato nelle istituzioni UE.
Un problema di regolamentazione?
Uno sguardo alla normativa in materia di revolving doors mostra come in tutti gli Stati europei esista una regolamentazione sul passaggio da impieghi pubblici-cariche pubbliche a impieghi privati. La ratio di un vincolo sulla libertà di esercizio di un impiego privato nei confronti di detentori di cariche pubbliche o di funzionari risiede nel fatto che la vicinanza del soggetto uscente al suo recente settore potrebbe essere sfruttata dal nuovo datore di lavoro privato, specie se operante in settori vicini o addirittura strettamente dipendenti dall’attività dell’organismo pubblico in questione.
Nella pratica, assistiamo a disposizioni che impongono un cooling-down, ossia un periodo di tempo entro il quale il soggetto proveniente dal pubblico non può accettare determinati impieghi (pena la nullità del contratto) o può accettarli solo a seguito dell’assenso di una commissione ad hoc.
In Italia, ad esempio, le disposizioni di legge sono volte a impedire conflitti di interesse tra pubblica amministrazione e imprese destinatarie dell’attività di quest’ultima. Nello specifico, la disciplina contenuta nella “Legge anti-corruzione” (L. 190/2012) dispone con una modifica all’articolo 53 del D.lgs 165/2001 (inserendo il comma 16 ter) che:
“I dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni […] non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri.”
La legge sancisce, inoltre, la nullità dei contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto dalla legge. La posizione dei privati che hanno assunto ex-dipendenti pubblici (nelle condizioni indicate dalla legge) è aggravata dalla inibizione nel contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti.
Se il caso italiano è interessante sotto il profilo della gestione del personale amministrativo e del rapporto PA-imprese, per analizzare le disposizioni volte ad arginare le revolving doors tra politica e imprese è opportuno passare al livello europeo.
Come qualsiasi altro cittadino dell’UE, i commissari hanno il diritto, al termine del loro mandato, di perseguire una carriera professionale. Tuttavia, al fine di garantire che gli ex commissari continuino a rispettare i principi di indipendenza, integrità e discrezione, il Codice di Condotta dei Membri della Commissione (Decisione del 31 gennaio 2018) prevede per i commissari uscenti il divieto di lobbying nei confronti dei membri della nuova Commissione o del personale, tanto per conto proprio quanto per conto di terzi per un periodo di due anni.
Durante il cooling-down di due anni (tre anni per l’ex presidente della Commissione), i commissari sono tenuti a notificare le attività professionali che intendono svolgere lungo tale periodo. Se l’attività prevista è collegata al portafoglio precedente del commissario, la Commissione può dare la sua approvazione soltanto dopo aver consultato il comitato etico indipendente.
Al di là della legge, l’impatto sull’opinione pubblica
Fatte salve le disposizioni di legge quello che risulta è l’impatto sulla percezione dei cittadini del fenomeno. Anche senza violare le disposizioni di legge, un ex ufficiale delle istituzioni europee può arrecare un serio pregiudizio all’organismo che ha servito da regolatore passando a lavorare per il “regolato”.
In un suo recente commento, il Mediatore europeo Emily O’Reilly ha evidenziato come, al di là del rispetto delle norme, gli ufficiali europei dovrebbero pensare all’impatto sull’opinione pubblica che le loro scelte personali potrebbero avere.
Riguardo alcuni “cattivi esempi”, O’Reilly ha dichiarato:
“Ho raccomandato che il Presidente della Banca Centrale Europea, Mario Draghi, avrebbe dovuto sospendere la sua partecipazione al Gruppo dei 30, per fugare qualsiasi dubbio circa l’indipendenza della BCE. Il Gruppo dei 30 è un club privato che si riunisce a Washington, il quale raccoglie banche come Goldman Sachs, JP Morgan e UBS, tutte direttamente o indirettamente supervisionate dalla BCE. […] La Banca Centrale si è rifiutata di seguire la mia raccomandazione. Tale rifiuto è stato un’opportunità mancata di aumentare la fiducia nei confronti dell’Istituto ed ha messo i ombra tutti gli step compiuti da quest’ultima per certificare la sua accountability.”
Fonti e Approfondimenti:
Daniel Freund, Access all areas: when EU politicians become lobbyists, Transparency International, 31 Gennaio 2017.
Emily O’Reilly, How transparent are the EU institutions?, CEPS Commentary, 23 Maggio 2018.
Emily O’Reilly, A revolving door for Brussels lobbyists damages trust in the EU, Financial Times 19 Marzo 2018.
Gebhardt M, Saz Carranza A, European Revolving Doors: Corporate Boards in Germany and Spain, ESADEgeoWorking Paper 30 Febbraio 2018.
Revolving Door Watch, Corporate Observatory Europe
