“Rendere l’energia più sicura, economicamente accessibile e sostenibile”. Questo è uno dei principali obiettivi della Commissione Juncker. Lanciata nel 2014 per dare maggiore coerenza alle politiche energetiche degli Stati membri e contrastare in maniera coordinata il cambiamento climatico, l’Unione dell’energia non sembra, tuttavia, aver risolto un nodo fondamentale, ovvero la frammentarietà che caratterizza le relazioni energetiche dell’Unione europea con i Paesi terzi. In questo senso, il caso del gas naturale è emblematico. Proprio a questa risorsa verrà, quindi, dedicato questo ciclo di articoli il cui oggetto principale sarà una serie di progetti infrastrutturali volti al rafforzamento della sicurezza energetica europea, al momento in fase di discussione e/o realizzazione. L’obiettivo fondamentale è quello di far luce sul significato politico del commercio del gas.
Meno inquinante rispetto ai combustibili fossili più tradizionali come petrolio e carbone, oggi il gas naturale si distingue nell’agenda sul clima e l’energia dell’UE come una risorsa energetica di transizione, pronta a lasciare spazio a soluzioni più green e sostenibili. Tuttavia, sebbene in diminuzione rispetto ai precedenti anni 2000, le importazioni di gas costituiscono una fonte di preoccupazione per i legislatori europei che, proprio nella dipendenza dalle importazioni di energia, intravedono un pericolo concreto per la sicurezza degli approvvigionamenti.
Secondo i dati divulgati dalla Commissione europea, nel 2016 il tasso di dipendenza energetica dell’Unione ha toccato il 54%. Ciò significa che più di metà del fabbisogno energetico europeo è stato soddisfatto da importazioni nette. Inoltre, i dati sottolineano come il tasso sia in costante crescita dal 2000, quando ammontava al 47%. In effetti, seppur tra le maggiori potenze economiche mondiali, l’UE si presenta sulla scena mondiale come un netto importatore di prodotti energetici, fatta eccezione per il carbone coke e la torba. Non a caso, la questione degli approvvigionamenti energetici è stata posta al centro del dibattito fin dagli inizi del processo di integrazione. Con la crisi di Suez (1956) e la seconda chiusura del canale a causa della guerra dei sei giorni (1967), il tema della sicurezza energetica è entrato per la prima volta a far parte del gergo della Comunità, dove già nel 1968 venivano prodotte le prime linee guida per una politica energetica comune assieme a un regime obbligatorio di scorte petrolifere di emergenza.
L’entrata del gas nel paniere energetico europeo
Se a partire dalla Seconda guerra mondiale era stato il petrolio a dominare la scena energetica europea andando, in parte, a sostituire il carbone, con l’avvento delle crisi petrolifere degli anni Settanta, è il gas naturale a entrare prepotentemente nel mercato europeo. Beffeggiata dall’embargo imposto dagli stati dell’OPEC nel 1973 e poi, di nuovo, frustrata dal caro prezzi del petrolio arabo del 1979, l’Europa occidentale cominciò a guardare a Est per i suoi approvvigionamenti energetici, oltre la Cortina di ferro e aldilà degli Urali. Nonostante l’opposizione statunitense, alcuni Stati europei, in primis l’Austria e la Germania dell’Ovest, seguiti da Italia, Finlandia e Francia, firmarono accordi per la fornitura del gas con l’Unione Sovietica già alla fine degli anni Sessanta.
In questo periodo, la formula più utilizzata era quella dei gas-for-pipes deals: contratti bilaterali basati su un sistema di baratto in cui, in cambio della fornitura di gas, l’URSS riceveva le tecnologie (tra cui, appunto, le condotte – o tubi) e i finanziamenti necessari per costruire una rete di trasporto energetico internazionale. Fu, quindi, la necessità di garantire sicurezza energetica a spingere i membri della comunità europea a guardare oltre il conflitto ideologico, proprio mentre Willy Brandt approfittava della détente per promuovere la sua politica di riavvicinamento nota come Ostpolitik.
Energia: una competenza concorrente
In termini di competenze, la Commissione dovette faticare a lungo prima di ottenere una base giuridica in materia energetica, inclusa nel diritto primario dell’Unione soltanto con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. L’art. 194 del TFUE sancisce che la politica energetica europea, in uno spirito di solidarietà tra gli Stati Membri, ha lo scopo di:
- Assicurare il funzionamento del mercato interno dell’energia;
- Garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico;
- Preservare la tutela ambientale attraverso il risparmio energetico e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili;
- Promuovere l’interconnessione delle reti energetiche.
Oltre ad annoverare l’energia tra le materie di competenza concorrente nella governance europea, l’articolo delinea un concetto complesso di sicurezza energetica. La stabilità degli approvvigionamenti viene completata da considerazioni di tipo economico, ambientale e infrastrutturale. Per decenni la Comunità ha tentato di ampliare il proprio campo d’azione in termini di policy-making energetica. Oggi, nelle strategie 2020 e 2030 per l’energia e il clima, così come nella strategia per l’Unione dell’energia, il collegamento tra ambiente, politiche energetiche, relazioni esterne e mercato interno rappresenta il fulcro dell’approccio europeo.
Elemento costante dell’azione comunitaria è stata, in particolare, l’applicazione della politica di concorrenza e del mercato interno unico al settore energetico. A partire dagli anni Ottanta, la creazione di un mercato unico dell’energia e la lotta contro i monopoli nazionali hanno caratterizzato le direttive europee su gas e reti elettriche, fino a sfociare nel Terzo pacchetto dell’energia del 2009 che sancisce il principio di disaggregazione della proprietà (ownership unbundling) per produzione e trasmissione. Oltre ad aver prodotto un vero e proprio contenzioso internazionale con la Russia (che ha portato il caso davanti all’OMC), il pacchetto di direttive mostra come, nella costruzione di un mercato interno dell’energia, l’Europa sia anche in grado di influenzare le proprie relazioni energetiche esterne: per entrare nel mercato europeo, gli esportatori devono infatti adeguarsi all’acquis dell’UE.
Nonostante la notevole espansione delle competenze comunitarie, in materia energetica il ruolo degli Stati Membri resta significativo, soprattutto per quanto riguarda i rapporti con i paesi terzi produttori di energia e la costruzione di gasdotti. I contratti di approvvigionamento, così come i partenariati economici volti ad ampliare la rete infrastrutturale, vengono nella maggior parte gestiti dagli Stati e delle proprie compagnie energetiche all’interno di cornici bilaterali. Solo ultimamente la Commissione ha ottenuto la facoltà di supervisionare ex ante contratti energetici con Paesi terzi, in modo tale da poterne verificare la compatibilità con le norme europee. Nel caso dei gasdotti, invece, le trattative restano in gran parte nelle mani degli Stati membri, mentre la Commissione necessita del mandato del Consiglio per poter negoziare direttamente con i Paesi fornitori.
Non solo business: il gas come risorsa politica
Tipicamente gli Stati membri hanno opposto resistenza alla sovra-nazionalizzazione delle politiche energetiche. Sebbene nell’interesse della sicurezza energetica pan-Europea, essa avrebbe plausibilmente portato alla multi-lateralizzazione dei rapporti con partner strategici. Non a caso, è stata proprio l’esperienza della vulnerabilità europea nei confronti dei Paesi produttori a favorire un graduale cambio di rotta. Le dispute del gas (conosciute anche come crisi del transito) del 2006 e 2009 tra Russia e Ucraina hanno prodotto un importante mutamento di mentalità in Europa, mettendo in luce come il commercio del gas possa essere soggetto alle strategie politiche dei fornitori. In questo caso, scontri sul prezzo del gas e questioni di politica estera vennero intrecciate portando a un’interruzione degli approvvigionamenti da parte di Gazprom. Vari paesi del Centro ed Est Europa, per i quali il passaggio del gas russo tramite l’impianto di trasmissione ucraino è imprescindibile, furono colpiti.
A seguito di questi episodi e con particolare riferimento alla Russia come un partner energetico storico, il senso di vulnerabilità energetica è stato spesso strumentalizzato in Europa. Certamente, i livelli di dipendenza sono molto differenti tra i vari Stati membri, sia per ragioni geografiche sia per ragioni politiche. La faglia più significativa rimane quella tra la “nuova” e la “vecchia” Europa che riflette le sfere di influenza dei tempi della guerra fredda e deriva direttamente dai rapporti energetici con l’Unione Sovietica. Tuttavia, l’Unione europea non deve essere vista come una mera vittima delle politiche energetiche altrui. Al contrario, tramite strategie ad ampio raggio spazio-temporale, l’UE sta cercando di gestire la propria condizione di importatore energetico tramite l’unione e la diversificazione.
La diversificazione come policy line: le nuove vie del gas
Sebbene l’approccio dell’UE alla politica energetica sia spesso stato definito come “di mercato” e basato sul proprio potere normativo , non sono mancati esperimenti di natura più geopolitica. A partire dagli anni 2000, l’Unione si è spesso espressa a favore o contro progetti infrastrutturali volti ad amplificare la rete di importazione del gas. Tramite il sostegno politico o finanziario a progetti di varie compagnie energetiche, la Commissione ha appoggiato iniziative come il gasdotto Nabucco e il Corridoio meridionale del gas, di cui fa parte la TAP. Le due opere, simbolo della strategia europea di diversificazione, mostrano non soltanto il chiaro interesse della Commissione a instaurare relazioni energetiche con paesi della regione del Mar Caspio, ma anche l’aggiramento del trasporto russo per il gas.
Ciononostante, non tutti gli Stati membri hanno sposato con lo stesso entusiasmo la causa della diversificazione. Molti hanno preferito rinnovare la cooperazione con partner tradizionali, mentre altri hanno puntato sul rafforzamento dell’interconnessione interna e sulla creazione di nuovi legami. Nei prossimi articoli prenderemo in esame alcuni dei gasdotti più dibattuti del momento per far luce su chi saranno i partner energetici dell’UE e su come si svilupperà il commercio del gas nei prossimi anni.
Fonti e approfondimenti
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Dutton, Joseph. 2015. “EU Energy Policy and the Third Package.” EPG Working Papers. University of Exeter, Energy Policy Group.
Eurostat Statistics Explained: Energy production and imports (Luglio 2018)
Haghighi, Sanam S. 2007. Energy Security. The External Legal Relations of the European Union with Major Oil- and Gas-Supplying Countries. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing.
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Schubert, Samuel R., Johannes Pollak, and Maren Kreutler. 2016. Energy Policy of the European Union. London: Palgrave Macmillan
Siddi, Marco. 2017. “The EU’s Botched Geopolitical Approach to External Energy Policy: The Case of the Southern Gas Corridor.” Geopolitics: 1-21.
Siddi, Marco. 2018. EU Member States and Russia. National and European Debates in an Evolving International Environment. FIIA Report 53. The Finnish Institute of International Affairs.
