La Legge di Bilancio e i vincoli europei: il caso dell’Italia

Gli Stati Membri dell’Unione Europea appartenenti alla zona euro devono, ogni anno, inviare alla Commissione Europea i loro “piani annuali di bilancio”, ovvero le loro previsioni in materia macroeconomica per l’anno successivo. Questo perché, se la politica monetaria per gli Stati la cui moneta è l’euro è di competenza esclusiva dell’Unione (art.3 TFUE), le politiche economiche vengono coordinate dagli Stati Membri, essendo individuate dai Trattati come «una materia di interesse comune». Le politiche fiscali, invece, rimangono di competenza statale.

Ogni anno, entro il 15 Ottobre, gli Stati Membri inviano a Bruxelles il Documento Programmatico di Bilancio (DPB), istituito con il Regolamento UE n° 473/2013, che contiene l’obiettivo del saldo di bilancio e le proiezioni delle entrate e delle spese. L’obiettivo di tale procedura è la verifica da parte di Bruxelles di queste previsioni, con lo scopo di assicurare un coordinamento tra le varie politiche nazionali e il rispetto delle regole europee in materia economica. La Commissione Europea esprime un giudizio su tali piani, tenendo conto di alcuni criteri e, prima del giudizio formale, può richiedere agli Stati delle motivazioni o approfondimenti.

Cos’è la legge di bilancio?

“Legge di bilancio” è il termine utilizzato per indicare la legge dello Stato, presentata dal Governo e approvata dal Parlamento, che regola il bilancio dello Stato, ovvero le entrate e le uscite previste per l’anno successivo. Si tratta di un documento preventivo, ovvero indica delle previsioni che vengono fatte in materia macroeconomia. Si parla più comunemente di DEF, ovvero Documento di economia e finanza, in quanto a partire dal 2016, secondo quanto previsto dalla L.243/2012, la Legge di Bilancio costituisce un unico testo legislativo con la Legge di Stabilità. 

Il DEF rappresenta il principale strumento di pianificazione economica nelle mani del governo e riporta gli obiettivi della politica economica del paese, le stime dell’andamento delle finanze pubbliche e dell’economia nazionale e le riforme che il governo intende attuare. È, infatti, diviso in tre parti: Programma di stabilità, Analisi e tendenze della finanza pubblica e Programma nazionale di riforma. Solamente quanto trattato nella prima e nella terza parte viene inviato a Bruxelles contenuto del DPB, secondo quanto stabilito dal Patto di Stabilità e Crescita,  mentre la seconda parte è solamente prevista dalla normativa italiana. Nel DPB devono essere indicati gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche per il triennio successivo.

Nella sezione Programma di stabilità deve essere indicata la manovra finanziaria necessaria per rispettare i vincoli europei di riduzione del debito pubblico e di miglioramento dell’equilibrio di bilancio. Con una modifica costituzionale del 20 aprile 2012 l’Italia ha modificato l’art. 81 della Costituzione inserendo il principio del pareggio di bilancio, vale a dire l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio dello Stato. In caso di mancato rispetto dello stesso, la misura non solo sarebbe contraria alle norme europee, ma anche incostituzionale. D’altronde lo stesso Fiscal Compact,  ovvero il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance  nell’Unione economica e monetaria, invitava gli Stati a recepire tale regola nei propri ordinamenti giuridici nazionali tramite delle disposizioni vincolanti. 

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Quali sono i criteri da rispettare?

I vincoli europei da rispettare nel prevedere le misure macroeconomiche si inseriscono nella linea di continuo del monitoraggio di quegli indici, i cosiddetti «criteri di Maastricht», che devono essere rispettati da ogni singolo paese per entrare nell’Unione economica e monetaria dell’Unione europea. Riguardano, in particolare, il bilancio, che deve essere in pareggio o in avanzo, il debito pubblico, che può essere massimo pari il 60% del PIL, e il disavanzo pubblico (deficit di bilancio pubblico), che non deve superare il 3% del PIL. 

Il piano dell’Italia

Il DEF quest’anno è stato varato il 26 aprile dal Governo Gentiloni, prima che si formasse il nuovo governo, mentre la Nota di aggiornamento al DEF (NADEF), ovvero l’aggiornamento delle previsioni preparate in precedenza, è stata approvata dal CdM il 27 settembre.

L’Italia ha inviato il 16 ottobre a Bruxelles il DPB 2019. Innanzitutto, la manovra punta a conseguire un indebitamento netto della PA del 2,4% nel 2019, del 2,1% nel 2020 e dell’1,8% nel 2021. Tra le principale misure previste dalla Legge di Bilancio trovano risalto la disattivazione delle clausole di salvaguardia IVA completa per il 2019 e parziale per 2020 e 2021, l’introduzione della flat tax per piccole imprese e lavoratori autonomi, una revisione del sistema pensionistico e l’istituzione del Reddito di Cittadinanza. Per quanto riguarda il rapporto debito/PIL si prevede una discesa dello 0.9% per il 2019, per arrivare dal 131,2% del 2017 al 126,7% nel 2021.

I dubbi di Bruxelles

Il 18 ottobre la Commissione ha inviato una lettera al governo italiano che segue la precedente comunicazione di inizio ottobre. Nella lettera, firmata da Pierre Moscovici, Commissario europeo per gli affari economici e monetari, e da Valdis Dombrovskis, Vice-Presidente della Commissione, viene indicata tutta la preoccupazione della Commissione Europea, invitando il governo italiano a presentare le proprie osservazioni e motivazioni.

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Nel testo vengono riportate tutte le motivazioni per le quali si ritiene che il piano previsto dal Governo italiano rappresenti una «violazione grave e manifesta delle raccomandazioni adottate dal Consiglio ai sensi del Patto di Stabilità e Crescita», raccomandazione che, si ricorda, è stata approvata all’unanimità dal Consiglio europeo il 28 giugno 2018 e adottata dal Consiglio deI Ministri dell’UE il 13 luglio 2018. Tra i valori per cui la manovra viene criticata vi è il tasso nominale di crescita della spesa pubblica primaria netta del 2,7% al di sopra dell’incremento massimo raccomandato dello 0,1%. Il deterioramento strutturale ammonta invece allo 0,8% del PIL, deviazione ritenuta significativa rispetto allo 0,6% raccomandato dal Consiglio a Luglio. Nella lettera viene ricordata la grandezza del debito pubblico italiano, ovvero pari al 130% del PIL, tale manovra non garantirebbe il rispetto della regola di riduzione del debito concordata dagli Stati, in particolare la costate riduzione verso la soglia del 60% del PIL stabilita dai Trattati. Nella lettera si legge che l’Italia ha più volte in passato violato la regola di riduzione del debito, ma il fatto di rispettare il braccio preventivo del Patto di Stabilità e Crescita è sempre stato considerato un fattore fondamentale. Tale non potrebbe essere il caso questa volta, considerata la deviazione significativa pianificata dal nostro paese.

All’Italia viene  anche rivolta una critica di carattere «procedurale», dal momento che le previsioni macroeconomiche non sono state valicate dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB), organismo indipendente di monitoraggio fiscale in Italia, passaggio questo obbligatorio secondo quanto previsto dall’art. 4 del Regolamento 473/2013. L’opinione di tale organismo non è stata, infatti, presa in considerazione e di questo si chiede conto al governo italiano. Il giudizio conclusivo da parte della Commissione è il rilevamento di «un’inosservanza particolarmente grave degli obblighi di politica finanziaria definiti nel Patto di Stabilità e Crescita».

La risposta del governo italiano

Puntuale, lunedì 22 ottobre, il ministro dell’economia e delle finanze Giovanni Tria ha inviato a Bruxelles la risposta del governo italiano, da alcuni già ritenuta insufficiente ad evitare una bocciatura da parte della Commissione. Nel testo viene espressa la consapevolezza del governo italiano di non aver rispettato le regole stabilite nel Patto di Stabilità e Crescita. Tuttavia, tale decisione viene definita «difficile ma necessaria», data la persistente lentezza di crescita del PIL e le condizioni economiche drammatiche che caratterizzano parte della società italiana. La logica adottata per giustificare tali misure può essere individuata come quella del «fine che giustifica i mezzi», in quanto la finalità principale risulta essere la crescita, attualmente insufficiente, che deve essere stimolata. La crescita, e quindi il PIL, risulta dunque essere fondamentale nel valutare il valore debito/PIL.

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Per quanto riguarda, invece, la critica di carattere procedurale in merito alla mancata validazione da parte dell’UPB, il ministro chiama in causa una disposizione normativa nazionale, l’art.18, comma 3, della L. 243/2012. La validità di tale norma, che permette di superare tale «ostacolo», fornendo delle giustificazioni e la spiegazione delle proprie ragioni, come fatto davanti al Parlamento, non risulta essere stata in passato contestata dalla Commissione.

E la bocciatura della Commissione è effettivamente arrivata a poco più di ventiquattro ore dalla comunicazione del governo italiano.  Si tratta della prima volta che un DPB di uno Stato Membro ottiene un giudizio finale negativo da parte della Commissione. All’Italia ora è richiesto di inviare un nuovo Documento Programmatico di Bilancio per il 2019 rivisto al massimo entro tre settimane. Questa volta tenendo conto della Raccomandazione del Consiglio del 13 luglio 2018 indirizzata al nostro paese.

Fonti e Approfondimenti 

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/2019_dbp_it_it.pdf

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/it_letter_in_it.pdf

http://www.treccani.it/enciclopedia/patto-di-stabilita-e-crescita-psc_%28Dizionario-di-Economia-e-Finanza%29/

http://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/letter_to_vd_and_pm_-_22-10-2018.pdf

https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/2019_dbp_opinion_it_it.pdf

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