Cosa succede prima e dopo un disastro? Prevenzione e ricostruzione nella cooperazione internazionale

Lo Spiegone
@LoSpiegone

Nei giorni che seguono un disastro, solitamente si mette in moto un meccanismo di risposta a supporto dell’emergenza. Ma cosa succede esattamente prima e dopo? Il settore della cooperazione internazionale si è dotato di una strategia precisa a riguardo composta da diverse fasi, tra cui Disaster Risk Reduction (DRR), rehabilitation, reconstruction e recovery.

Disastri naturali o antropici?

Secondo l’Ufficio delle Nazioni Unite per la riduzione dei rischi di catastrofi (UNDRR), un disastro è definito come: “una grave interruzione del funzionamento di una comunità o di una società […] a causa di eventi pericolosi che interagiscono con condizioni di esposizione, vulnerabilità e capacità di risposta. Possono portare ad una o più perdite umane, materiali, economiche o ambientali, o a una combinazione di esse”. Tuttavia, i modi per definire un disastro e il relativo impatto non sono univoci, ma dipendono da un complesso e intricato insieme di fattori sociali, culturali, politici, economici e ambientali. Si può però affermare che, in generale, i disastri rappresentano una rottura della normalità della vita quotidiana e dello status quo. Le cause, gli effetti e l’intensità dei disastri possono essere di vario tipo ed essere localizzati su scala locale, nazionale, regionale o addirittura mondiale. 

Va, inoltre, sottolineato come la classica distinzione fra disastri naturali e disastri antropici sia stata rielaborata nel corso di più di cinquant’anni di disaster studies. Comunemente ci si riferisce ai primi quando il disastro è causato da fenomeni naturali, come terremoti o eruzioni vulcaniche, e ai secondi quando le cause sono riconducibili all’uomo, come nel caso di conflitti armati o incidenti nucleari. Tuttavia, il tipo di evento e il disastro causato non vanno confusi. I disastri naturali, infatti, non esistono in quanto tali: è sempre una relazione fra società e ambiente a trasformare un fenomeno naturale in disastro. Un terremoto, ad esempio, non è pericoloso di per sé, ma provoca un disastro quando colpisce una popolazione vulnerabile. La componente umana dei disastri va sempre tenuta in considerazione.

Prima del disastro: Disaster Risk Reduction

Nonostante gli studi legati al concetto di disastro e prevenzione fossero già diffusi negli anni ’70, il settore della cooperazione internazionale ha iniziato ad affrontare tale tematica solo negli anni ’90. Nel 1994, grazie a una risoluzione dell’Assemblea generale delle UN, nacque una nuova disciplina nel settore della cooperazione: la Disaster Risk Reduction. Kofi Annan, l’allora Segretario generale delle UN, pubblicò nel ‘99 il volume Facing the Humanitarian Challenge Towards a Culture of Prevention, con il quale promuoveva un cambio di paradigma per la cooperazione: da una cultura della reazione a una della prevenzione. Da allora è diventato chiaro il bisogno di lavorare prima che avvenga la crisi: agendo sui rischi si possono accorciare le tempistiche e il costo economico e sociale di una ripresa post disastro. La DRR è entrata dunque nel dibattito mondiale e ha gradualmente preso forma grazie a numerose conferenze internazionali, che nel 2015 hanno portato all’elaborazione di un piano strategico tuttora valido, il Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (2015-2030). I target e gli indicatori in esso contenuti sono coerenti con gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDGs) promossi dall’ONU e vengono utilizzati da più di 130 Paesi.

Dagli anni ’90 a oggi, questa cultura della prevenzione si è diffusa a livello internazionale. Molte sono state le istituzioni che hanno supportato il nuovo paradigma e sviluppato strategie specifiche. Sebbene l’ONU e le altre agenzie di cooperazione si facciano promotrici di nuovi approcci e temi di interesse comune spetta sempre ai singoli Stati il ruolo di concretizzare tali decisioni. Questo vale soprattutto in contesti come quelli della DRR, in cui pianificazioni su lungo periodo, finanziamenti, lavori infrastrutturali e il coinvolgimento della società sono fondamentali. È chiaro dunque come i risultati ottenuti siano differenti da Paese a Paese. Negli Stati Uniti, ad esempio, la tematica dei disastri e relativa prevenzione è presente fin dagli anni ’80. Altri Paesi, tra cui Giappone e Nuova Zelanda hanno ottimi esempi di strategie funzionali e coerenti che prevedono misure appropriate per la riduzione o mitigazione dei rischi presenti in queste aree geografiche. In altre zone, tra cui Mozambico, Filippine, Messico e Argentina, solo recentemente, e a seguito di ingenti disastri, sono stati adottati o revisionati piani di DRR.

Dopo un disastro: rehabilitation, reconstruction e recovery

La strada per una buona cultura della prevenzione e una corretta implementazione della DRR è ancora lunga e tortuosa. Per questo motivo il mondo della cooperazione internazionale si è anche dotato di un quadro operativo post disastro. A livello teorico vengono identificate tre fasi: rehabilitation, reconstruction e recovery

Secondo l’Assemblea generale delle UN e UNDRR, con rehabilitation si fa riferimento alla fase di ripristino di servizi e infrastrutture basilari. Reconstruction è invece la ricostruzione o restaurazione su medio e lungo termine di tutti i servizi, infrastrutture, abitazioni e mezzi di sostentamento essenziali a garantire il pieno funzionamento di una comunità o società. Infine, recovery si riferisce alla ripresa o miglioramento delle sfere legate al lavoro e alla salute, così come agli aspetti economici, sociali, culturali e ambientali, dei sistemi e delle attività di una popolazione.

Per capire meglio le caratteristiche di questo approccio e relative storture e contraddizioni, abbiamo discusso con Camillo Boano, architetto, urbanista e professore presso l’University College London. Come sottolinea Boano: “Queste terminologie e sequenzialità sono categorie artificiali, nascono in una pratica ben precisa e collegata alla cooperazione. Sono estranee alla realtà delle cose, perché le cose succedono in maniera molto più complicata. Quando si usano tali categorie bisogna quindi essere espliciti nel fatto che nascano all’interno di un modello di cooperazione o mondo umanitario”. In altre parole, se sul piano concettuale può essere utile fare queste distinzioni, bisogna essere consapevoli della multidimensionalità del contesto emergenziale in cui queste fasi non sono necessariamente consequenziali. 

Un nuovo paradigma con al centro le persone

Negli ultimi decenni è stata preponderante la tendenza a considerare la fase di ripresa post disastro come un processo astorico, indipendente da istanze nazionali e globali, tensioni sociali o interessi politici. Tuttavia, è importante sottolineare come questo processo abbia un significato molto più profondo. È infatti guidato anche da questioni di potere, uguaglianza e definizione delle priorità di cosa vada ricostruito e riabilitato, da chi e quando. Un triste esempio di quanto la politica possa essere influente nella fase di ricostruzione è quello della Siria, in cui lo sviluppo urbano è utilizzato dal governo di Assad come un vero e proprio strumento di guerra. Prevenzione, riduzione dei rischi, risposta emergenziale e ricostruzione/ripresa dovrebbero quindi far parte di un modello integrato, un processo continuo con una visione a lungo termine che incorpori la realtà di un territorio. Non considerare le istituzioni, la natura sociale, i diritti o i valori di un contesto e ridurre la ricostruzione e la ripresa a un semplice meccanismo curativo e deleterio. 

Un’ultima importante questione da menzionare è il coinvolgimento delle comunità durante questi processi. “La centralità e partecipazione delle persone e delle comunità sono una battaglia che va avanti dagli anni ’60, in qualsiasi disciplina, dall’architettura alla pianificazione alla cooperazione, ovvero in quei modelli di planning che vedevano uno Stato o un’autorità al centro”, ricorda Boano. L’idea è fare in modo che sia la persona coinvolta nell’emergenza a essere parte attiva del processo di ricostruzione. Questo permetterebbe di scardinare quella che Boano definisce una “relazione bisogno-soluzione”. “Mettere al centro la persona o la comunità – continua Boano fa anche parte di una dimensione retorica ed è un aspetto fondamentale dal punto di vista teorico: la persona conosce la realtà ed è in grado di definire essa stessa in maniera individuale o collettiva le strategie più appropriate. Tuttavia, applicarlo nella pratica è difficile”. 

Il settore della cooperazione è stato infatti frequentemente oggetto di critica in quanto agente esterno che impone una propria visione e implementa progetti lontani dall’effettivo bisogno di una comunità, spesso creando nuove disuguaglianze tra inclusi ed esclusi, fra chi comanda e chi no. “Una delle cose più importanti emerse di recente è la necessità di sviluppare delle partnership che rompano queste asimmetrie. Di fatto, significa scrivere e realizzare progetti in maniera più condivisa, cercare di lavorare con una visione meno coloniale. Si deve trattare di un lavoro tra pari invece che un lavoro fra diversi. Significa affiancarsi e non sovrapporsi [a una comunità], farlo insieme, con attivisti, gruppi, network esistenti, società civile e istituzioni. Sovrapporsi alle loro scelte sarebbe una scelta miope. Bisognerebbe supportare quelle istituzioni e quei Paesi che vogliono il cambiamento, che costruiscono un orizzonte di senso e futuro. Si deve lavorare con l’individuo e non con dei suoi mediatori, questo è sostanziale ovunque”, conclude Boano. Tuttavia, questo tipo di approccio richiede una “creatività progettuale, flessibilità, orizzonti diversi ed esborsi” che non sono sempre conciliabili con il budget e le risorse dei progetti di cooperazione.

 

 

Fonti e approfondimenti

Boano, R. Martén, (2017), Think Urban and Learn from the City: Exploring Urban Dimensions of Humanitarianism,Summary Report. Urban Crises Learning Partnership (UCLP), 2017.

Boano, The Ethics of a Potential Urbanism: Critical encounters between Giorgio Agamben and architecture (Design and the Built Environment), Routledge, 25 novembre 2016.

Brown et al., The Politics of Post-Conflict Reconstruction, Carnegie Middle East Center, 2018.

Campanella, L. Vale, The Cities Rise Again in The Resilient City: How modern cities recover from disaster, Oxford University Press, 2005.

M. Cretney, Towards a critical geography of disaster recovery politics: Perspectives on crisis and hope, Geography Compass, 2017. 

J.C. Gaillard, Disaster studies inside out, Overseas Development Institute, 2018.

Olivier-Smith, Anthropological Research on Hazards and Disasters, Annual Review of Anthoropology, novembre 2003.

Olivier-Smith, S. Hoffman, “What is a disaster?”: anthropological perspectives on a persistent question in The Angry Earth: Disaster in Anthropological Perspective, 1999.

Oliver-Smith, K. Tierney, Social Dimensions of Disaster Recovery, International Journal of Mass Emergencies and Disasters, Agosto 2012.

Solnit, A Paradise Built in Hell: The extraordinary communities that arise in disasters, Penguin Books, 2009.

UNDRR, Annual Report, 2019. 

Understanding Risk in an evolving world, World Bank Group, 2014. 

UNISDR, Build Back Better in reconstruction, rehabilitation and recovery, 2017.

 

 

Editing a cura di Carolina Venco

 

 

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Lo Spiegone è una testata registrata presso il Tribunale di Roma, 38 del 24 marzo 2020
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