COP29, un altro fallimento della diplomazia climatica

Dopo due settimane di negoziati, il 24 novembre scorso, alle 2:40 di notte, si sono spente le luci sulla COP29 di Baku. I lavori, che si sarebbero dovuti concludere il 22 novembre, sono stati prolungati di quasi 36 ore per permettere alle Parti di trovare un accordo. 

Tirando le somme, le aspettative basse con cui si è aperta questa Conferenza sul clima sono state rispettate. Non c’è stato nessun cambio di passo e gli accordi raggiunti sembrano ancora una volta troppo poco ambiziosi per far fronte alla crisi climatica.

Cinque punti-chiave dalla COP29 sul clima di Baku

L’accordo piú rilevante è arrivato sul punto in agenda su cui si sono concentrati maggiormente i lavori, quello del Nuovo obiettivo finanziario per il clima (NCQG). Secondo l’impegno, giuridicamente vincolante, i Paesi a economia avanzata, con il possibile supporto volontario dei Paesi più vulnerabili, verseranno a questi ultimi 300 miliardi di dollari all’anno entro il 2035. 

Due sono le criticità principali rilevate intorno all’accordo. Innanzitutto, Paesi come Cina e India, rispettivamente la seconda e la quinta economia mondiale, non contribuiranno ai finanziamenti, se non su base volontaria. Questo perché non sono compresi tra i Paesi a economia avanzata. A ciò si aggiunge che probabilmente nemmeno gli Usa, prima economia al mondo, concorreranno a questi contributi. Il neo rieletto presidente Trump, infatti, ha già espresso la volontà di uscire dall’Accordo di Parigi. 

In secondo luogo, l’obiettivo finanziario di 300 miliardi è considerato insufficiente a soddisfare le necessità dei Paesi riceventi, che avrebbero bisogno di investire in mitigazione e adattamento almeno 390 miliardi all’anno. L’accordo prevede anche che tutti gli Stati si impegnino a creare le condizioni per mobilitare almeno 1.300 miliardi di dollari annui, sempre entro il 2035. Questa seconda parte del nuovo NCQG segna un punto di svolta storico. 

Gli ultimi 30 anni di negoziati si sono basati sull’assunto che dovessero essere solo i Paesi industrializzati (e quindi i più ricchi) a contribuire alla finanza climatica. Invece, per la prima volta, a Baku è stato inserito questo “invito” non vincolante. Invito che include la possibilità che anche i Paesi fin qui esclusi da questa cerchia contribuiscano. La cifra non è irraggiungibile come potrebbe sembrare – ironia della sorte, è la stessa cifra che nel 2022 è stata destinata a livello globale agli investimenti in combustibili fossili.

COP29: una questione di qualità (al ribasso)

Oltre alla quantità, durante la COP29 è stata discussa anche la qualità dei finanziamenti. Si è infatti stabilito che le economie più industrializzate potranno contribuire, in aggiunta ai finanziamenti pubblici, anche con i fondi privati che sono in grado di mobilitare o garantire.

Per certi versi, la COP29 sembra aver fatto addirittura passi indietro rispetto alla COP28 di Dubai. Qui per la prima volta si era affermata la necessità di “allontanarsi gradualmente dalle fonti fossili” per rallentare il cambiamento climatico. A Baku invece di transizione dalle fonti fossili non si è parlato mai e l’argomento non è stato menzionato neanche nel testo finale dell’Accordo. 

Del resto, il presidente azero ha aperto la Conferenza dicendo, senza alcun pudore diplomatico, che il “petrolio è un dono di dio”. Le ingerenze, poi, di petro-Stati (Arabia Saudita in testa) e multinazionali di gas e petrolio sono state importanti sin da prima dell’inizio del Summit. 

Per dei passi in avanti in questo frangente bisognerà aspettare i negoziati intermedi di Bonn a giugno 2025 o addirittura la COP30 di Belém (Brasile). Dove si prevede che il tema della transizione dai combustibili fossili avrà ampio spazio viste “le preoccupazioni espresse dalle Parti”, per usare le parole del Presidente della COP di Baku Mukhtar Babayev. A ciò si aggiunge che il governo brasiliano ha dichiarato di voler garantire centralità alla riduzione delle emissioni nel decennale dell’Accordo di Parigi.

Il passaggio di consegne della COP 

Il passaggio di consegne da una COP e l’altra dovrebbe essere un momento solenne, in cui vecchi e nuovi organizzatori collaborano per permettere all’edizione successiva di essere migliore della precedente. A Baku ciò è avvenuto non senza punzecchiamenti. 

Gli organizzatori della prossima edizione della COP hanno infatti criticato, e nemmeno troppo velatamente, molte scelte del comitato uscente. Nonostante ció, é stata approvata la Roadmap da Baku a Belém per i 1.300 miliardi. Un’iniziativa volta ad aumentare, prima della scadenza del 2035, i finanziamenti per il clima ai Paesi meno industrializzati tramite sovvenzioni o strumenti finanziari agevolati che non incrementano il loro debito. 

C’è infine anche qualche buona notizia. Tra queste si annovera l’approvazione di un meccanismo di attuazione dell’Articolo 6 dell’Accordo di Parigi (che regola i mercati del carbonio). Nonché un aumento cospicuo (quasi tre volte) dei fondi di finanziamento per l’adattamento.

Il meccanismo decisionale del consenso

“Un tradimento, un disastro”, cosí è stato definito l’accordo sulla finanza climatica raggiunto alla COP29. Eppure, il meccanismo decisionale delle Conferenze sul clima si basa sul consenso. L’approvazione dei testi avviene attraverso una dichiarazione concordata tra i partecipanti e la Presidenza. Dopo aver letto il testo dell’accordo, la Presidenza di turno chiede se ci sono obiezioni e se nessuno interviene il testo viene approvato. Il consenso si differenzia dall’unanimità, che, invece, necessita del voto a favore di tutti gli aventi diritto affinché una decisione venga presa.

Il consenso è il meccanismo decisionale per eccellenza delle Nazioni Unite. Secondo la Convenzione di Basilea del 1987, si ricorre in extremis al voto a maggioranza solo quando il consenso non può essere raggiunto. Al Summit della Terra del 1992, al momento di istituire la Convenzione delle Nazioni Unite sul Cambiamento Climatico (UNFCCC) e definire le basi legislative della COP sul clima, l’opposizione dell’OPEC e dei lobbisti del petrolio Usa ha impedito l’approvazione di una regola di maggioranza. Affermando che tutte le decisioni in materia di clima e ambiente (incluse quelle finanziarie) dovessero essere prese unicamente per consenso.

Da allora il meccanismo decisionale non è stato modificato e il consenso è stato soppiantato dal voto di maggioranza in occasione dell’approvazione degli emendamenti alla Convenzione UNFCCC, del Protocollo di Kyoto e dell’Accordo di Parigi. I quali sono stati approvati con una maggioranza di tre quarti dei partecipanti.

Alle COP, il consenso è stato più volte messo in discussione con risultati molto diversi. Nella COP15 di COPenhagen, nel 2009, l’opposizione di soli sei Paesi ha impedito la ratifica dell’Accordo di COPenhagen, che conteneva un obiettivo a lungo termine per limitare l’aumento massimo delle temperature entro i 2°C. Nella COP16, in Messico, la presidente Patricia Espinosa ha ignorato le obiezioni della Bolivia all’Accordo di Cancún, sostenendo che consenso non significa unanimità. E che “una delegazione non può avere diritto di veto”.

A che serve parlare a decisione presa?

A Baku, subito dopo l’approvazione dell’accordo finanziario, l’India non solo lo ha contrastato platealmente, definendo i 300 miliardi pattuiti una “somma irrisoria”, ma si è anche detta delusa per non aver avuto la possibilità di esprimere la propria opposizione. La delegazione indiana ha infatti denunciato di aver informato il presidente e il segretariato di voler fare una dichiarazione prima che qualsiasi decisione fosse presa. E ha accusato la presidenza di aver ignorato le richieste di intervento delle parti e aver orchestrato l’approvazione del testo per procedere in maniera rapida.

Dopo l’India, anche Cuba, Nigeria, Bolivia e altri Stati hanno accusato la presidenza azera di non aver dato loro spazio di esprimere le loro obiezioni quando le trattative erano ancora aperte. Se questi Stati avessero potuto esprimere le loro critiche prima che il martelletto sancisse l’approvazione dell’accordo, i negoziati sarebbero andati avanti. Ovviamente le denunce e le espressioni di dissenso di questi Stati non hanno nessuna rilevanza pratica, ma solo forte valenza politica.

Le altre COP del 2024

Se non fosse stato per questa approvazione “forzata”, la COP 29 si sarebbe aggiunta alla lista dei fallimenti del multilateralismo in ambito di diplomazia climatica di questo anno. Meno di una settimana prima dell’inizio della Conferenza sul clima è stata sospesa la COP16 sulla biodiversità a Cali in Colombia. 

L’empasse negoziale sulla mobilitazione delle risorse finanziarie per sostenere le iniziative globali di conservazione e protezione ha fatto saltare l’accordo. Dopo quasi 12 ore di trattative, i lavori sono stati sospesi e rimandati poiché, se anche i partecipanti fossero stati in grado di convergere su una dichiarazione consensuale, il numero di presenti in aula era diventato troppo basso per garantire il quorum.

Il 1 dicembre a Busan, in Corea del Sud, si è concluso il quinto e ultimo ciclo di negoziati (INC-5), partiti nel 2022, per stipulare un accordo contro l’inquinamento da plastica e istituire una COP dedicata a questo tema. Anche in questo caso, il multilateralismo ha mostrato il suo lato più debole contro la strenua opposizione portata avanti dai petro-Stati capitanati dall’Arabia Saudita. La situazione si é mostrata talmente critica a Busan che Panama ha chiesto di non seguire piú la regola del consenso.

Infine, in questi giorni si sta concludendo la COP16 contro la desertificazione, proprio a Riyadh, capitale dell’Arabia Saudita. Si tratta della prima volta in cui la COP contro la desertificazione si tiene in Medio Oriente. Una delle zone piú colpite da questo fenomeno e al tempo stesso principale produttore dei combustibili fossili, che tanto contribuiscono all’accelerazione del cambiamento climatico. Chissà se i petro-Stati, per una volta, proveranno a non sabotare i negoziati.

Verso COP 30 a Belém: come salvare le COP da se stesse

Mentre a Baku si negoziava per raggiungere un accordo, un gruppo di scienziati, attivisti e decisori politici criticava aspramente l’organizzazione delle conferenze sul Clima. Denunciando che “le COP non sono piú in grado di perseguire l’obiettivo per cui sono nate”. Nel gruppo, figurano anche Christiana Figueres, regista dell’Accordo di Parigi, e Ban Ki Moon, ex Segretario Generale delle Nazione Unite

Prima di tutto, si mette in evidenza che i tempi di azione delle COP sono troppo lenti rispetto alla brusca accelerazione subìta dalla crisi climatica, e che è necessario passare dalla “negoziazione all’attuazione”. Per farlo, nella lettera si propone che le riunioni della COP non avvengano piú nella forma attuale, ma si trasformino in incontri piú piccoli e piú frequenti. 

Inoltre, secondo i firmatari, è necessario rafforzare i meccanismi decisionali delle COP, introducendo definizioni standardizzate di finanziamenti climatici e monitoraggio e valutazioni delle responsabilità dei Paesi per efficientare l’uso dei finanziamenti. Secondo l’approccio proposto, queste definizioni dovrebbero muovere dal legame tra povertà, disuguaglianza e vulnerabilità climatica. Che a parere dei firmatari diventerebbe la nuova chiave di lettura per lo sviluppo delle trattative. 

Nella lettera viene espressamente richiesto che i Paesi ospitati dimostrino un livello di ambizione alto nei loro impegni climatici, che i lobbisti dei combustibili fossili non superino in numero i rappresentanti della comunità scientifica, delle popolazioni indigene e dei Paesi più vulnerabili. E, infine, che sieda al tavolo delle trattative anche un organo scientifico permanente, integrato nella struttura della COP.