Il Senato degli altri: comparazione della nostra Camera con quelle europee

Di Francesco Chiappini e Armando D’Amaro

Unità nella Diversità“. E’ questo il motto dell’Unione Europea, istituzione capace di far convivere al suo interno diverse esperienze culturali, sociali e politiche. Difatti le differenze tra i vari Stati che compongono l’Unione sono molte, soprattutto sul piano istituzionale. Il prossimo 4 dicembre voteremo per approvare o respingere il progetto di riforma costituzionale, che tra i suoi obiettivi ha la modifica radicale dei rapporti tra Senato e Camera dei Deputati.  L’analisi delle esperienze costituzionali degli altri paesi europei può farci riflettere su quanto l’intervento riformatore italiano si avvicini o meno agli altri interventi avvenuti in alcuni Stati tra cui Germania, Spagna, Francia e Regno Unito.

GERMANIA

La Germania odierna è una Repubblica federale parlamentare composta da 16 LänderLa nascita del federalismo tedesco precede quella dello Stato: per quasi un millennio la storia federativa tedesca è stata quella di diverse entità politiche, prive di un unico punto di riferimento, ma con una moltitudine di centri minori, trasformatisi gradualmente in Stati durante l’età moderna. Questa impronta storica, avviata da Bismarck nel 1880 è determinante per cogliere la peculiarità del sistema federale tedesco, ancora oggi basato sulla collaborazione sul piano esecutivo dei Länder, che si articola in un organo unico per composizione e per efficienza: il Bundesrat.

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Il Bundesrat

Il risultato  è un sistema federale centralizzato  in cui la legislazione è saldamente nelle mani dell’esecutivo, ma esso deroga ai Lander nell’applicazione delle decisioni e all’amministrazione. Inoltre il sistema federale, allo stesso tempo esecutivo e unitario, ha fortemente accresciuto l’intensa attività di cooperazione: verticale tra Federazione e singolo Land, e orizzontale tra i vari Länder.

La Federazione non può svolgere pienamente i propri compiti senza i Länder, i quali contribuiscono alla fase decisionale e controllano la fase esecutiva. Allo stesso tempo, i Länder non possono esistere senza la Federazione, perché è da questa che provengono le decisioni che essi stessi contribuiscono a prendere ed è in quella sede che si trovano gli organi decisionali più importanti.

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Struttura del Governo Federale della Germania

Il sistema di divisione delle competenze disciplinato dal Grundgesetz (Legge Fondamentale) è molto articolato, ma nel contempo chiaro e lineare. Le premesse concettuali sono due: la competenza residuale in favore dei Länder e la prevalenza del diritto federale. Le competenze amministrative spettano ai Länder, quelle legislative alla Federazione e le restanti prerogative sono ad uso esclusivo della Federazione. Uno dei pilastri del sistema federale tedesco è il concetto di Einheitlichkeit (principio di omogeneità) che si esprime sia nei valori di fondo sia nelle condizioni materiali di vita che devono essere garantite sull’intero territorio federale.

Il Parlamento tedesco è formato dal Bundestag, composto da deputati eletti per un mandato di quattro anni, e dal Bundesrat, composto dai delegati dei sedici Länder. Il Bundesrat è composto da 69 delegati regionali, assegnati in numero proporzionale alla popolazione che essi rappresentano. Esso non viene eletto dai cittadini, ma sono i governi dei singoli Länder a nominare i loro rappresentanti nel Bundesrat, che non viene mai sciolto, ma rinnovato periodicamente in seguito alle elezioni regionali. Lo scopo primario del Bundesrat non è la salvaguardia o il rafforzamento dell’autonomia dei Länder, ma la loro integrazione nella politica nazionale. Le procedure decisionali in seno al Consiglio federale sono infatti tali da non favorire singoli Länder, ma solo l’insieme degli stessi che, attraverso il Consiglio, ha maggiori possibilità di influenzare la politica federale e nazionale.

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La composizione del Bundesrat

Per questo nel Bundesrat i rappresentanti dei Länder sono soggetti a vincoli di mandato, dovendo spendere in modo unitario il pacchetto di voti che ciascun Land ha a disposizione: si va dai sei voti dei più grandi ai tre dei più piccoli, che risultano in proporzione più rappresentati, secondo un sistema analogo a quello che ispira attualmente il voto a maggioranza in seno al Consiglio dei ministri dell’Ue.

SPAGNA

Lo Stato Spagnolo è oggi una forma  intermedia tra lo Stato regionale e lo Stato federale, perchè, benché nasca con forma regionale, ha acquisito progresivamente tratti e connotazioni di tipo federale e ha dato origine a un modello fortemente decentralizzato. Si può dire, quindi, che è uno Stato quasi-federale. Il territorio spagnolo è suddiviso in 19 Comunità Autonome (17 + le città di Ceuta e Melilla)

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Le 19  Comunità Autonome della Spagna

Il disegno di decentramento territoriale del potere contenuto nella costituzione spagnola ha un carattere sostanzialmente aperto. La costituzione spagnola, a differenza di quella italiana, non indica, infatti, quali sono le regioni in cui si ripartisce lo Stato, né le istituisce. Si limita solamente a prevedere il procedimento attraverso il quale le comunità territoriali possono arrivare all’autonomia politica e organizzarsi in Comunità Autonome, insieme alle competenze attribuite alle autonomie costituitesi. L’autonomia politica è riconosciuta como un diritto all’autogoverno, che le regioni possono esescitare o no. Questo principio è conosciuto come principio “dispositivo” o di “voluntarietà”.

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Il Senado spagnolo

Il Senato è composto da un numero variabile di senatori eletti con un sistema misto; attualmente essi sono 264 e vengono distribuiti nel modo seguente:

  • 208 senatori sono eletti direttamente dal corpo elettorale con suffragio universale, secondo un sistema maggioritario plurinominale che assegna il compito di eleggere 4 senatori a ciascuna provincia peninsulare, per un totale di 188 eletti. A quelle insulari vengono invece assegnati 16 senatori, di cui 3 vengono eletti in ognuna delle isole maggiori (Gran Canaria, Maiorca e Tenerife, per un totale di 9), mentre 1 senatore viene eletto in ciascuna isola o gruppo di isole minori (Ibiza-Formentera, Minorca, Fuerteventura, La Gomera, El Hierro, Lanzarote-La Graciosa, La Palma; 7 in totale). 2 senatori vengono infine assegnati per l’elezione a ciascuna delle città autonome di Ceuta e Melilla, per un totale di 4.
  • 56 senatori sono designati dalle 17 assemblee delle Comunità Autonome, ognuna delle quali elegge almeno un senatore, cui se ne aggiunge un altro in più per ogni milione di abitanti residenti entro il territorio della rispettiva Comunità. L’elezione dei senatori in quest’ultimo gruppo è regolato in base a un criterio maggioritario attenuato, che premia i partiti e le coalizioni più votate alle ultime elezioni locali.
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Senatori assegnati ad ogni circoscrizione

I senatori eletti a suffragio universale rimangono in carica per una legislatura di quattro anni, mentre quelli designati dalle Comunità Autonome possono essere sostituiti in qualsiasi momento (anche se di solito ciò avviene difficilmente e, quindi, anch’essi rimangono in carica per l’intera legislatura).

Francia

La Francia ha un sistema di istituzioni che la rendono un sistema misto parlamentare-presidenziale. L’Assemblea è titolare del rapporto di fiducia con il Presidente, e questo può scioglierla. Contemporaneamente il Presidente è eletto direttamente e ha un ruolo preminente sia in politica interna che estera. Le maggioranze all’interno delle istituzioni fanno sì che il sistema oscilli tra presidenziale e parlamentare. C’è da tener conto che, l’ordinamento francese, nonostante le ultime esperienze in tema di decentramento si basa su una struttura profondamente diversa da quella federale tedesca o autonomistica spagnola.

Il Parlamento è costituito dall’Assemblea Nazionale e dal Senato. La prima conta 577 membri eletti ogni cinque anni a suffragio universale diretto e il suo ruolo è predominante rispetto al Senato per alcuni motivi, come ad esempio il rapporto di fiducia con il governo e la possibilità di prevalere sul Senato in caso di disaccordo durante l’iter legislativo. La camera alta invece conta 348 senatori eletti per 6 anni a suffragio universale indiretto: sono infatti eletti da un collegio di 150’000 grandi elettori. A differenza dell’Assemblée nationale, si rinnova per metà ogni tre anni.

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Il metodo delle elezioni parziali fa sì che i mutamenti negli orientamenti politici degli elettori trovino riscontro nella composizione del Senato solo con notevole gradualità, a differenza di quanto accade per l’Assemblea Nazionale. Essa viene eletta attraverso 577 circoscrizioni, passando per un sistema uninominale e maggioritario a doppio turno (un solo vincitore, che vince con la maggioranza assoluta al primo turno o con quella relativa al secondo). Il sistema del Senato è alquanto più complesso, essendo caratterizzato da un suffragio indiretto da parte di un composito collegio di elettori su base dipartimentale e da un duplice metodo elettorale. Ma vediamo come funziona l’elezione dei senatori.

Le elezioni hanno luogo a suffragio universale indiretto: i senatori assegnati a ciascun dipartimento sono eletti da un collegio elettorale composto dai deputati di quel dipartimento, dai consiglieri regionali eletti nello stesso ambito dipartimentale, dai consiglieri del dipartimento stesso e, infine, dai consiglieri municipali e loro delegati. La composizione del collegio elettorale è particolarmente complessa: il corpo elettorale del Sénat è composto da 577 deputati, 1.870 consiglieri regionali, 4.000 consiglieri generali e 142.000 consiglieri o delegati dei consigli municipali

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Il metodo con cui i collegi elettorali dipartimentali eleggono i rispettivi senatori è duplice.

Nei dipartimenti che eleggono sino a 3 senatori, si ricorre allo scrutinio maggioritario (uninominale o plurinominale) a due turni, mentre nei dipartimenti che eleggono 4 o più senatori, l’elezione ha luogo secondo il sistema proporzionale sulla base di liste bloccate. Nello scrutinio proporzionale, si applicano le norme relative alla parità di genere, per cui le liste debbono obbligatoriamente alternare un candidato per sesso. L’applicazione di tali norme ha evidentemente visto crescere la percentuale delle donne elette al Sénat dal 5,6% del 1998 al 22,1% del 2011.

I senatori, congiuntamente al primo Ministro e ai deputati, dispongono dell’iniziativa legislativa e del diritto di emendamento. I progetti di legge (governativi) possono essere presentati in ognuno dei due rami del Parlamento, tranne nel caso dei progetti di legge di bilancio e di finanziamento della sicurezza sociale, che sono esaminati in prima lettura dall’Assemblea nazionale, mentre i disegni di legge relativi all’organizzazione delle collettività territoriali sono sottoposti in prima lettura al Senato. In ogni caso dopo l’esame delle camere, il testo deve essere lo stesso.

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La riforma costituzionale del 2008 inserisce nell’iter legislativo la possibilità per il governo di avvalersi della procedura accelerata. Questa stabilisce che dopo due letture infruttuose da parte di ciascuna Assemblea, il Primo Ministro possa far ricorso alla Commissione mista paritaria, composta da 7 senatori e da 7 deputati. Il testo approvato dalla Commissione mista è proposto alle Camere e non è emendabile se non con il consenso del Governo, se il testo elaborato dalla Commissione non è approvato dalle due Assemblee, il Governo può chiedere all’Assemblée Nationale di decidere in ultima istanza.

Regno Unito

Analizziamo ora il caso britannico. C’è da sottolineare anche in questo caso che per quanto riguarda il rapporto tra centro e periferia, questo è stato segnato profondamente dalla devolution, ovvero la devoluzione di poteri legislativi a parlamenti e governi locali in Scozia, Galles e Irlanda del nord. Per quanto riguarda invece l’Inghilterra essa è uno Stato unitario, in cui il progetto di regionalizzazione è fallito dopo iniziali tentativi incorsi tra il 1994 e il 1999.

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Il Parlamento del Regno Unito è composto da due camere, la House of Commons e la House of Lords. Mentre la prima è elettiva, la seconda è composta da un numero variabile di membri, attualmente 812. Sono stati diversi gli interventi volti a riformare la composizione della camera, tra questi quello del 1999, L’House of Lords act, il quale ha cancellato l’ereditarietà della carica di membro dell’assemblea, lasciando solo 92 membri ereditari e 26 Lords spirituali, membri della Chiesa anglicana.

La House of Lords svolge funzioni legislative, di indirizzo e controllo sull’attività del Governo. La funzione più rilevante é quella di contribuire all’esame e all’approvazione della legislazione, ma altrettanto importante risulta l’attività di controllo sull’esecutivo, tanto che le sedute della House of Lords sono sempre aperte dalle interrogazioni al Governo e dalla discussione su temi di politica generale di attualità.

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House of Lords

Anche nel Regno Unito il rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento è alla base del funzionamento delle istituzioni. Solo la House of Commons però, esprime la fiducia al nuovo Governo che si insedia. Tuttavia, in ogni momento il Governo può chiedere di votare il sostegno ad una questione (di fiducia) dichiarata matter of confidence. L’insufficiente sostegno parlamentare ad una questione di fiducia, che sia posta dal Governo o nasca dal Parlamento, comporta la rottura del rapporto fiduciario solo nel caso che ciò avvenga nella House of Commons.

I progetti di legge possono essere presentati dal Governo o da membri di una qualunque delle due Camere, e devono essere approvati nello stesso testo da entrambe per poter ricevere il Royal assent e divenire Acts of the Parliament. L’iter legislativo non si differenzia sostanzialmente da altri modelli costituzionali: la Camera che esamina per prima un testo lo modifica nel corso di un procedimento che comprende l’esame in commissione, la relazione in assemblea e l’introduzione di emendamenti che devono essere approvati anche dall’altra Camera, finché si raggiunge un accordo su un unico testo.

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House of Commons

Le uniche particolarità da ricordare sono le seguenti:

  • Le leggi di carattere finanziario devono essere presentati alla Camera dei Comuni.
  • La House of Lords ha la facoltà di sospendere per un anno le leggi inviategli dalla camera bassa, decorso un anno, se i Lords non esaminano il testo, questo viene approvato comunque dalla camera bassa e adottato in via definitiva.

Inoltre una serie di materie richiedono l’approvazione della House of Lords:

  • I progetti di legge presentati dalla House of Lords.
  • Quelli che prolungano la durata della legislatura.
  • I Private Bills (leggi che si applicano a singoli o a gruppi d’individui).
  • I progetti di legge che sono stati trasmessi meno di un mese prima dello scadere della legislatura.

Fonti:

http://storicamente.org/federalismo-in-germania_falcone

http://www.parlalex.it/pagina.asp?id=869

http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00739601.pdf

http://www.bundesrat.de/DE/homepage/homepage-node.html

AA.VV., Le seconde Camere nel Diritto comparato, a cura di Rocco Ermidio, Aracne Editrice, 2015

AA.VV., La costituzione degli altri. Dieci anni di trasformazioni in alcuni ordinamenti costituzionali stranieri,a cura di Fulco Lanchester, Milano, Giuffrè,2012

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