La dimensione regionale nel contesto della politica europea è un elemento molto importante per comprendere il funzionamento dell’UE. Dopo aver presentato un organo istituzionale centrale in tale ambito come il Comitato europeo delle regioni andiamo oggi a parlare del ruolo della Commissione.
In quanto esecutivo comunitario, la Commissione europea è l’organo normativo e amministrativo posto al vertice di una serie di politiche, tra cui anche quella regionale. Il suo ruolo dunque è centrale tanto sotto il profilo della legislazione quanto sotto il profilo dell’implementazione. Nello svolgere questi compiti, la Commissione si avvale di una serie di strumenti e procedure che la portano a interagire con una moltitudine di soggetti, come Parlamento, Consiglio e Comitato delle regioni fino a interfacciarsi con gli Stati membri e le regioni.
Il ruolo della Commissione nella fase di pianificazione: la Strategia Europa 2020 e il Quadro Finanziario Pluriennale
Un primo elemento utile a valutare il ruolo della Commissione nella definizione della politica regionale europea è identificabile nel documento strategico che definisce le traiettorie politiche pluriennali dell’Unione. La Strategia Europa 2020 – così come altri documenti che l’hanno preceduta, come la Strategia di Lisbona – si pone alla base di tutte quelle attività legislative e regolamentari successive che riguardano anche la materia regionale. Difatti nella Comunicazione, pubblicata nel 2010, la Commissione indica molti obiettivi rilevanti in materia di sviluppo regionale in aree come occupazione, lotta alla povertà, innovazione o sostenibilità ambientale. In tale ottica, diverse Comunicazioni definiscono nel dettaglio il contributo della politica regionale al raggiungimento degli obiettivi generali di Europa 2020.
Strettamente legato alla Strategia Europa 2020 è il Quadro Finanziario Pluriennale (Multiannual Financial Framework, MFF). Anche in questo ambito il ruolo della Commissione risulta centrale: è infatti questa a dover presentare una proposta a Parlamento e Consiglio, i quali dovranno approvare le prospettive settennali di spesa (ad esempio, attualmente si sta per chiudere il MFF 2014-2020), la ripartizione di risorse per annualità e per rubriche di spesa dei budget annuali. Proprio nella politica di bilancio si sostanziano quindi le basi finanziarie della politica regionale e la Commissione è un attore centrale nel negoziato inter-istituzionale che porta allo stanziamento di tali risorse e nella formalizzazione delle proposte in materia.
Multiannual Financial Framework 2014-2020
Dalla composizione del MFF possiamo vedere che circa il 34% delle risorse pluriennali è destinato proprio alla “coesione economica, sociale e territoriale”. Tuttavia, anche altre rubriche risultano trasversali alla politica regionale. Infatti, ulteriori dotazioni finanziarie sono indirizzate verso le regioni europee tramite altri macro settori di spesa come competitività (13%) e crescita sostenibile (39%).
Andando ad analizzare nel dettaglio i due fondi direttamente coinvolti nella politica regionale, ovvero il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR/ERDF) e il Fondo di Coesione (FC/CF), possiamo vedere che l’allocazione per i due strumenti per il periodo 2014-2020 ammonta a:
- Circa 199 miliardi di euro per il FESR;
- Circa 63 miliardi di euro per il FC;
Parallelamente esistono altri fondi che, seppur al di fuori della politica regionale, intervengono anche a livello regionale, come ad esempio il Fondo Sociale Europeo (FSE/ESF), il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR/EAFRD) e il Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP/EMFF). Tutti questi strumenti, insieme ai due fondi regionali, formano i cosìdetti Fondi Strutturali e di Investimento Europei (SIE/ESI). L’allocazione verso i tre fondi aggiuntivi nel periodo 2014-2020 ammonta a:
- Circa 63 miliardi di euro per il FSE;
- Circa 100 miliardi di euro per il FEASR;
- Circa 5 miliardi di euro per il FEAMP;
L’attività normativa della Commissione e la programmazione a livello nazionale e regionale
La programmazione di tali investimenti e interventi sul territorio è stabilita attraverso procedure dove – di nuovo – la Commissione detiene un ruolo apicale. Difatti, gli Stati membri stipulano degli accordi di partenariato con l’UE nei quali indicano in che modo verranno impegnate le risorse messe a disposizione. Questo piano è sottoposto a una valutazione della Commissione. La programmazione più dettagliata, ad esempio relativamente all’uso FESR in Italia, sarà specificata sia in un Piano Operativo Nazionale sia in tanti Piani operativi regionali quante sono le regioni, tutti sottoposti alla valutazione dell’esecutivo di Bruxelles.
Inoltre, a legare ulteriormente Commissione, Stati e regioni vi è il fatto che gli importi citati in precedenza rappresentano solamente lo stanziamento del bilancio europeo. Infatti, l’applicazione del principio di addizionalità fa sì che le risorse effettive impegnate siano maggiori grazie a un cofinanziamento obbligatorio nazionale da affiancare a quello europeo, variabile in base a circostanze puntualmente dettagliate nei regolamenti dei vari fondi e differenziato in base allo sviluppo economico di una regione. In questo modo, nelle regioni meno sviluppate il tasso di cofinanziamento è più basso e l’incidenza delle risorse europee è maggiore.
Proprio questi elementi ci spingono a interrogarci sul quadro normativo che disciplina ogni singolo fondo. Infatti le modalità di utilizzo dei fondi regionali e in generale dei fondi strutturali sono disciplinate via Regolamento dalla Commissione stessa. Il Regolamento 1303/2013 sancisce, ad esempio, le regole comuni a tutti e cinque i Fondi precedentemente citati. Disposizioni dettagliate per ciascun fondo sono indicate nei seguenti regolamenti:
- Regolamento 1301/2013 recante disposizioni sul FESR;
- Regolamento 1304/2013 recante disposizioni sul FSE;
- Regolamento 1300/2013 recante disposizioni sul FC;
- Regolamento 1305/2013 recante disposizioni sul FEASR;
- Regolamento 508/2014 recante disposizioni sul FEAMP;
L’adozione di tali regolamenti, direttamente applicabili senza necessità di un recepimento normativo da parte di Stati membri e regioni, prevede il ricorso alla procedura legislativa ordinaria e dunque il coinvolgimento di Parlamento e Consiglio così come un rapporto consultivo tra Commissione e Comitato delle regioni. Tutti questi regolamenti contengono disposizioni che disciplinano obiettivi, compiti e principi di ogni singolo Fondo. Definiscono inoltre le regole sulla corretta allocazione delle risorse.
L’implementazione e il monitoraggio
Esistono poi altri testi normativi tecnici di cui la Commissione ancora una volta è incaricata quale esecutivo al vertice della politica regionale e strutturale.
Nello specifico esistono diversi atti, suddivisibili in atti delegati e di implementazione, che prendono sempre la forma del regolamento ma che prevedono iter legislativi differenti dal caso di una procedura legislativa ordinaria e dunque rapporti ben diversi tra Commissione e altre istituzioni coinvolte .
La prima forma è quella di una Delegated Regulation tramite la quale Parlamento e Consiglio delegano alla Commissione l’adozione autonoma di atti supplementari rispetto a un Regolamento già approvato. Questa delega ha dei limiti, quali l’introduzione di modifiche non sostanziali e la possibilità di revoca in qualsiasi momento da parte di Parlamento e Consiglio. La Commissione – successivamente alla promulgazione dei Regolamenti sui fondi – ha utilizzato tale strumento in diverse occasioni, ad esempio per disciplinare le regole di condotta nell’utilizzo dei fondi strutturali, il reporting delle irregolarità nell’uso dei fondi o per stabilire il corretto uso delle risorse nei partenariati pubblici e privati.
Con la seconda categoria di atti, denominati Implementing Regulation, la Commissione interviene al fine di garantire una corretta implementazione delle politiche sul territorio europeo, in particolare in ambiti tecnici della regolazione. In tali procedure collabora ed è controllata da Comitati formati da rappresentanti ministeriali degli Stati membri, i quali a seconda della procedura in esame possono avere poteri meramente consultivi o la facoltà di approvare o respingere l’Implementing Regulation. Per citare alcuni esempi, la Commissione si è avvalsa di tale strumento per dettagliare le regole sui rendiconti di progetti finanziati con fondi UE, disciplinare le comunicazioni tra soggetti beneficiari di fondi e autorità locali di controllo o per uniformare le terminologie utilizzate nei progetti.
Ulteriori strumenti implementativi utilizzati dalla Commissione sono le Decisioni (vincolanti nei confronti dei soggetti alle quali risultano indirizzate e che intervengono su fattispecie concrete) e le Linee Guida nei confronti dei soggetti coinvolti nell’implementazione della politica regionale.
Infine la Commissione dà grande importanza alla valutazione dei risultati lungo il periodo di implementazione delle politiche regionali e strutturali. Agli occhi di Bruxelles un corretto monitoraggio aiuta a migliorare efficacia ed efficienza delle politiche e fornisce dati chiari circa l’impatto di queste sul territorio europeo.
Nello specifico la Commissione europea comunica quali obiettivi sono stati raggiunti grazie alle politiche messe in campo tramite rapporti annuali o speciali, pubblica valutazioni sulle performance a livello nazionale e locale, fornisce linee guida circa una corretta valutazione dei dati raccolti e, soprattutto, coordina lo scambio di modelli di successo e di best practices tra territori.
Fonti e approfondimenti
European Commission, EU Budget at a glance, 2019
European Commission, European Structural and Investment Funds Data
European Commission, Regional Policy, European Structural and Investment Funds Regulations 2014-2020
European Commission, Regional Policy, Delegated Acts
European Commission, Regional Policy, Implementig Acts
European Commission, Regional Policy, Guidance on European Structural and Investment Funds 2014-2020
