Il contributo economico dell’Italia al funzionamento dell’Unione Europea è un tema che ciclicamente si ripropone in maniera polemica nel dibattito politico del nostro Paese. Diversi casi quali minacce di bloccare i contributi al bilancio o superficiali analisi costi-benefici sulle quali ripensare la partecipazione italiana all’UE, hanno troppo spesso deviato in una dimensione caotica un dibattito che, a partire dalla formulazione di domande più appropriate, dovrebbe portare risposte esaurienti su opportunità, criticità e difficoltà nell’uso dei fondi europei.
Qual è il rapporto tra finanziamenti al bilancio europeo e investimenti nel nostro Paese?
La programmazione del bilancio europeo è organizzata per cicli di sette anni. Quando prepara il progetto di bilancio annuale, la Commissione deve rispettare i limiti fissati dal Quadro Finanziario Pluriennale. A finanziare i bilanci annuali concorrono tre tipologie di entrate:
- I contributi degli Stati membri sulla base del Reddito Nazionale Lordo;
- Il contributo dello 0,3% dell’IVA degli Stati membri;
- Le imposte sui prelievi agricoli e i dazi commerciali con l’estero.
(La parte maggioritaria, più del 70%, è costituita dalla prima voce di entrata).
L’Italia è il quarto contributore netto al bilancio UE, versa cioè più di quanto riceve. Nel 2017 ha versato circa 12 miliardi di euro ricevendone quasi 9,8. La Germania è il Paese con lo scarto maggiore (19,6-11), poi seguono Gran Bretagna (10,6-6,3) e Francia (16,2-13,5). Dal 2001 al 2017 l’Italia è sempre stata nella posizione di contributore netto, con scarti tra il dare e l’avere che hanno raggiunto un picco passivo nel 2011 di quasi 5 miliardi. Andando a ritroso, tuttavia, il nostro Paese è stato beneficiario netto per tutto il periodo che va dalla metà degli anni Settanta agli anni Novanta, ricevendo più di quanto versasse.
Una parte importante del bilancio va a finanziare la Politica agricola comune, della quale beneficia soprattutto il nord del nostro Paese. È opportuno soffermarsi sull’altra parte maggioritaria del bilancio, ovvero quella relativa alla politica di coesione. Per quanto riguarda le risorse di questa voce di spesa, il bilancio dell’Unione ha riservato un impegno considerevole per la durata della programmazione: complessivamente, per tutti i 28 Paesi UE (Fondi: FC, FESR e FSE), l’importo previsto è pari a 325,14 miliardi di euro (37,5% del bilancio dell’Unione).
La politica di coesione socio-economica ha come obiettivi primari la crescita sostenibile, inclusiva e intelligente degli Stati membri e la riduzione del divario tra i livelli di sviluppo delle diverse regioni europee, attraverso l’assegnazione di risorse finanziarie distribuite su una programmazione settennale. I tre tipi di crescita individuati corrispondono a quelli della Strategia Europa 2020.
La politica di coesione per il Periodo 2014-2020 mira all’attuazione di due obiettivi:
- “Investimenti per la crescita e l’occupazione”, che interviene su tutto il territorio dell’Unione, graduando l’assistenza finanziaria a seconda che si tratti di regioni più sviluppate, in transizione o meno sviluppate;
- “Cooperazione Territoriale Europea”, che interviene in aree di frontiera interna o esterna all’UE o in ambito transnazionale.
Il principio di addizionalità fa sì che le risorse derivanti dal bilancio dell’Unione europea siano aggiuntive e non sostitutive rispetto alle normali fonti di finanziamento delle diverse politiche in capo a ogni Stato membro. Ciò implica che l’ammontare complessivo degli investimenti europei raddoppi. In ragione di ciò l’Italia ha istituito specifici Fondi nazionali (FCS e PAC) destinati alle politiche di coesione. Se, da un lato, l’addizionalità dovrebbe rendere maggiormente responsabile lo Stato membro nella gestione corretta dei fondi, dall’altro tutta una serie di regole puntuali vanno a irrobustire i controlli e le regole di gestione. In particolare riguardo ai target annuali di spesa certificata, la Programmazione 2014-2020 impone la c.d. “regola n+3” che vincola la spesa effettiva entro il terzo anno dall’impegno dei fondi, pena il disimpiego di questi. Inoltre, rispetto agli anni passati, viene stabilita la non ammissibilità delle spese sostenute per operazioni portate materialmente a termine o completamente realizzate prima della presentazione della domanda di finanziamento, i c.d. progetti retrospettivi, meccanismo spesso abusato dalle autorità italiane.
Il gap tra fondi stanziati e fondi effettivamente spesi
In Italia, le risorse finanziarie complessive per la politica di coesione relative ai Fondi strutturali (FESR e FSE) per il 2014-2020 ammontano complessivamente a poco più di 55 miliardi di euro. La gestione è attuata attraverso 59 Programmi Operativi di cui 12 nazionali (Programmi Operativi Nazionali – PON) e 47 regionali (39 Programmi Operativi Regionali – POR e 8 Programmi di Cooperazione Territoriale – PO CTE). Tuttavia, a fronte di 55,1 miliardi di euro disponibili, si registra un ammontare di risorse impegnate pari a 14,15 miliardi di euro corrispondente al 25,7% circa del programmato e un livello dei pagamenti ammessi pari a 5,39 miliardi di euro, corrispondente a meno del 10% del programmato. In breve: progettiamo poco rispetto alle risorse disponibili e portiamo a compimento ancora meno rispetto a quanto abbiamo progettato.
Analizzando i due fondi possiamo vedere come, in media, il Fondo Sociale fa riscontrare risultati migliori rispetto al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale. Gli impegni sono pari, rispettivamente, al 31,2% e al 22,6% e i pagamenti pari al 13,3% e al 7,8% delle risorse disponibili per l’Italia. Ciò scaturisce dal fatto che il FESR generalmente finanzia interventi infrastrutturali connessi al tessuto produttivo che richiedono tempi di attuazione più lunghi rispetto a quelli connessi al ciclo dell’apprendimento e alle politiche del lavoro, finanziati in ambito FSE.
Comparando le risorse impegnate nei Programmi Nazionali e Regionali, si conferma una tendenza già evidenziata in passato circa la maggiore capacità dei primi rispetto ai secondi. Ma in termini di pagamenti la logica appare capovolta, registrando maggiori livelli di pagamenti nei Programmi Regionali (13,2% e 7,9% contro l’11,1% e il 5,7% dei PON). Tale logica è, purtroppo, veritiera fino a quando si parla di regioni più sviluppate, ma non vale nel rapporto tra PON e POR di regioni meno sviluppate.
Perché non investiamo i fondi che riceviamo?
Tra le varie risposte una delle più convincenti è che la capacità di spesa delle amministrazioni è inadeguata. Lo certificano, ironicamente, i dati sui fondi stanziati proprio in tale settore (PON Governance e Capacità Istituzionale) e fermi all’1% di spesa. L’effetto a cascata sul livello di interventi in settori ben più finanziabili e fondamentali per l’economia nazionale è chiaramente visibile: PON Inclusione e PON Imprese e Competitività fermi al 3% e al 4% nei livelli di spesa a fronte delle risorse stanziate.
La lentezza della macchina amministrativa, i ritardi e il sovraccarico di mansioni sono l’altro grande dramma. Si pensi che solo nel 2017 si è definitivamente chiusa la vecchia programmazione 2007-2013; ciò ha imposto enormi impegni alle stesse amministrazioni deputate alla gestione dei programmi 2014-2020, con un consequenziale slittamento della partenza effettiva della nuova fase di programmazione. La differenza tra regioni più e meno sviluppate si manifesta anche nella gestione della politica di coesione, che paradossalmente dovrebbe attenuare tali differenze. Le regioni più virtuose in tema di spesa sono quelle più avanzate che meno avrebbero bisogno delle politiche di coesione.
Limitarsi a sottolineare, in una dinamica sterilmente matematica, la posizione di contributore netto del nostro Paese non fa altro che portare in un vicolo cieco il dibattito politico. Il rapporto tra il dare e l’avere deve essere letto anche alla luce del “valore aggiunto” della partecipazione al progetto europeo: se una politica di investimenti a livello europeo non provvedesse a riequilibrare gli effetti territoriali del mercato unico, non ci sarebbero differenze tra l’Unione Europea e una semplice Unione Doganale. In più la politica di coesione non si limita a distribuire risorse ma le incanala in un quadro strategico, in obbiettivi concreti da realizzare a livello aggregato e in regole comuni nell’utilizzo dei fondi.
Il dibattito politico dovrebbe partire da questi presupposti, muoversi lungo due traiettorie. La prima, mettere l’intero apparato statale nelle condizioni di utilizzare al meglio i fondi che noi stessi versiamo all’UE e che rientrano come finanziamenti. La seconda, condannare convintamente tutti quegli Stati che ricevono più di quanto versano, ma che calpestano impunemente le regole di base del progetto europeo, regole che tutti devono rispettare.
Fonti e approfondimenti
Corte dei Conti, Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali: “Relazione annuale 2018, I rapporti finanziari con l’Unione europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari”
IFEL FONDAZIONE ANCI, “La dimensione territoriale nelle politiche di coesione, stato di attuazione e ruolo dei Comuni nella programmazione 2014-2020″, ottava edizione 2018
