di Stefano Bargiacchi
L’esito del referendum svoltosi il 20 e il 21 settembre ha confermato, con un’ampia maggioranza, la riforma costituzionale approvata dal Parlamento, attraverso la quale si prevede una riduzione del numero dei parlamentari. A partire dalla prossima legislatura, infatti, i seggi dei due rami del Parlamento saranno ridotti di circa il 36,5%. Alla Camera, si conteranno 400 deputati in luogo degli attuali 630; mentre, al Senato, i membri elettivi scenderanno a 200 rispetto agli attuali 315.
Se da un lato sono difficili da prevedere gli effetti che tale riforma avrà sul sistema politico nel suo complesso, d’altra parte appare sicuro che la riduzione del numero dei parlamentari dovrà essere seguita da altre riforme istituzionali.
La riforma di più centrale importanza, però, riguarda le modifiche dei Regolamenti parlamentari di Camera e Senato.
I Regolamenti parlamentari: che cosa sono e perché sono importanti
Ai sensi dell’articolo 64 della Costituzione, ogni Camera approva a maggioranza assoluta il proprio Regolamento. Tali atti normativi, con cui ciascun ramo del Parlamento disciplina la propria organizzazione interna e il proprio funzionamento, rappresentano una delle massime espressioni del principio di autonomia delle Camere. Attraverso tali Regolamenti, collocati al confine tra norma giuridica e decisione politica, vengono stabilite le regole di quel “gioco democratico” che quotidianamente si svolge all’interno delle assemblee parlamentari. Nei Regolamenti vengono disciplinate, ad esempio, le modalità di formazione, le prerogative e i poteri dei Gruppi parlamentari e delle Commissioni permanenti, le modalità di svolgimento dei dibattiti, i limiti temporali alla durata degli interventi e il dettaglio del procedimento legislativo.
Proprio in ossequio al principio di autonomia parlamentare, in ogni Camera l’interpretazione dei Regolamenti è affidata, in via esclusiva, al presidente di Assemblea, il quale può consultare un’apposita giunta per il Regolamento, da lui presieduta.
Detto questo, appare facile intuire come ogni proposta di riforma dei Regolamenti parlamentari debba essere seguita con attenzione, perché da esse potrebbero discendere conseguenze rilevanti sul funzionamento dei due rami del Parlamento e, più in generale, sulla forma di governo del nostro Paese. In questa prospettiva, la riduzione del numero dei parlamentari impatta in modo rilevante sull’attuale assetto regolamentare, rendendo impellente porre all’ordine del giorno una riforma degli stessi.
Gli effetti della riduzione del numero dei parlamentari sui Regolamenti
Sono due i principali modi attraverso cui la riduzione del numero dei parlamentari impatterà sui Regolamenti delle Camere.
Innanzitutto, saranno influenzate le procedure attivabili su richiesta di un quorum di parlamentari. Soprattutto, nel caso in cui, tali quorum sono formulati in termini assoluti e non in termini percentuali. Si tratta di un insieme molto numeroso di disposizioni che comprende sia procedure in Assemblea, che in Commissione. Si pensi, ad esempio, all’istituto della mozione, atto di indirizzo verso il governo, disciplinato alla Camera dall’articolo 110 del Regolamento, che può essere presentato da 10 deputati, oltre che dai singoli capigruppo. Appare evidente come in una Camera con 630 componenti sia tendenzialmente più facile raccogliere le adesioni di 10 deputati, rispetto che in un’Assemblea con 400 membri. Strettamente collegato a questo, sarà rilevante l’impatto che la riforma costituzionale avrà sulle modalità di formazione dei Gruppi parlamentari, nella parte in cui se ne stabiliscono i requisiti numerici minimi (20 deputati e 10 senatori). In particolare, una mancata revisione dei Regolamenti renderebbe più arduo per le formazioni politiche minori riuscire a formare un Gruppo senza ricorrere a deroghe.
In secondo luogo, la riduzione del numero dei parlamentari ha aperto una riflessione circa l’opportunità di riformare l’organizzazione interna delle due Camere. Ciò riguarda sia quegli organi, come le giunte o l’ufficio di presidenza, la cui composizione numerica è fissata nei Regolamenti delle rispettive Camere, sia le 14 Commissioni permanenti, nelle quali i deputati sono distribuiti in ragione proporzionale alla consistenza numerica dei Gruppi di appartenenza e per le quali non è previsto un numero fisso di componenti. In questo caso, il problema appare di più complessa soluzione e diverse sono le soluzioni proposte per affrontarlo. Tali organi, infatti, sono in grado di funzionare correttamente solo quando la loro composizione politica rispecchia fedelmente quella dell’Assemblea. In caso contrario e, soprattutto, nell’eventualità in cui la maggioranza assembleare (che peraltro è quella che esprime e sostiene il governo) non fosse mantenuta anche nelle sedi decentrate, si avrebbero con ogni probabilità tensioni o forzature politico-istituzionali.
In generale, si teme che la riduzione del numero dei parlamentari renderebbe più comune la possibilità che uno stesso deputato o senatore sia contemporaneamente membro di due o più organi decentrati, con il rischio di non riuscire a svolgere correttamente tutti i suoi compiti. Inoltre, in organi con un minore numero di componenti sarebbe sicuramente più difficile rispecchiare fedelmente le proporzioni tra le varie forze politiche presenti in aula.
C’è chi ritiene che la riduzione del numero dei membri delle Commissioni permanenti renderebbe tali organi troppo poco rappresentativi, affidando ad un gruppo troppo ristretto di soggetti la possibilità di assumere decisioni anche legislative. Ad esempio, è stato osservato che, in assenza di una riforma dei Regolamenti, una legge potrebbe essere approvata in Commissione, in sede deliberante al Senato, da una maggioranza di solamente quattro parlamentari.
Quello che è certo è che, anche in assenza di modifiche esplicite dei Regolamenti, numerose disposizioni degli stessi acquisirebbero un significato diverso per effetto della mera riduzione del numero dei parlamentari. Ed è anche per prevenire questa strategia di “inerzia riformatrice”, che una riforma regolamentare appare quantomeno necessaria.
Quali riforme?
In questa prospettiva, le soluzioni più accreditate sono orientate nella direzione di ridurre il numero di organi, accorpando tra loro Commissioni permanenti con competenze similari e, alla Camera, ridurre a due il numero delle giunte. Si tratta di proposte che, se da un lato appaiono ragionevoli, dall’altro spesso non tengono conto di come un’eccessiva volontà razionalizzatrice possa seriamente limitare le possibilità del Parlamento di svolgere un penetrante controllo sul governo.
Una riduzione troppo accentuata del numero delle Commissioni, attuata senza una completa valutazione delle altre proposte in campo come, ad esempio, la possibilità di nominare uno stesso deputato in più Commissioni, ridurrebbe le capacità del Parlamento di lavorare in sedi decentrate rispetto all’Aula. Ciò renderebbe più difficoltoso riuscire a contribuire alla definizione dell’indirizzo politico, dovendosi limitare ad attuare quello proveniente dal governo.
Quali prospettive per il futuro?
Non è chiaro se, e con quali tempi, le due Camere procederanno alla revisione dei propri Regolamenti. Non è nemmeno chiaro in quale direzione procederanno tali riforme. Da una parte, potrebbe prevalere una posizione minimale, volta ad adattare aritmeticamente le disposizioni direttamente dipendenti dalla numerosità dell’Assemblea. D’altra parte, il Parlamento potrebbe adottare un approccio più spiccatamente riformatore volto a cogliere l’occasione della riduzione del numero dei parlamentari per procedere con una revisione complessiva dei Regolamenti delle due Camere.
Probabilmente, alla fine, l’orientamento prevalente sarà una via di mezzo tra le due posizioni. Una riforma poco più che minima dei Regolamenti attuata nel corso di questa legislatura a cui farà seguito, a partire dalla prossima, un più ampio e complesso processo di riforma nel quale, le “nuove” Assemblee potranno procedere dopo aver concretamente sperimentato cosa vuol dire “lavorare a ranghi ridotti”. Quello che è sicuro è che sentiremo parlare di riforma dei Regolamenti parlamentari ancora a lungo.
Stefano Bargiacchi si è laureato con il massimo dei voti nel 2018. Al momento, sta concludendo il dottorato di ricerca presso l’università di Siena dove fa parte del DIPEC (Gruppo ricerca diritto europeo, pubblico e comparato). Si interessa di diritto costituzionale e di diritto parlamentare. Nel corso degli anni ha avuto modo di lavorare presso il dipartimento per i rapporti con il Parlamento della presidenza del Consiglio e di svolgere alcune collaborazioni con la Commissione affari costituzionali della Camera.
Fonti e approfondimenti
Bargiacchi, Stefano. Brevi note sul possibile ruolo dei Presidenti di Commissione. Paper del Forum di quaderni Costituzionali, 2020, 3: 479-490.
Conti, Gian Luca. Temeraria è l’inerzia, Il taglio dei parlamentari e le sue conseguenze. Pisa: Pisa University Press, 2020. (Ebook gratuito)
Lupo, Nicola. Le conseguenze istituzionali del referendum del 20-21 settembre 2020. Quaderni Costituzionali, 2020, 10: 587-592.
Rossi, Emanuele (a cura di). Meno parlamentari più Democrazia? Pisa: Pisa University Press, 2020.
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