La diplomazia europea al lavoro: tra “geopolitical Commission” e limiti istituzionali

Lo scenario mediorientale e nordafricano ha visto recentemente l’aumento delle tensioni tra Iran e Stati Uniti e l’aggravarsi del conflitto libico. Nella necessità di trovare delle soluzioni, si è parlato ripetutamente nelle ultime settimane di “diplomazia europea al lavoro”.

Poiché il settore della politica estera e della difesa comune è tra i più acerbi nell’ambito europeo, occorre comprendere bene a cosa si riferisca questo termine . Si tratta, infatti, di materie di cui gli Stati membri sono ancora molto gelosi e dove tendono a non cedere facilmente la loro competenza e il loro ruolo decisionale. Inoltre, la struttura istituzionale delineata dai Trattati non favorisce un chiaro svolgimento dei compiti. 

La “geopolitical Commission” di Ursula von der Leyen 

Fin dall’inizio della sua comparsa nel panorama istituzionale europeo, Ursula von der Leyen ha presentato la sua aspirazione per un’Unione europea forte sulla scena mondiale. Già all’inizio di luglio, infatti, quando era stata da poco nominata come candidata alla Presidenza della Commissione europea, faceva riferimento a un’Europa in grado di farsi valere sulla scena globale.

A conclusione dell’incontro del Consiglio europeo del 12 e 13 dicembre, a pochi giorni dall’insediamento della nuova Commissione da lei guidata, tornava a sottolineare l’importanza del mercato europeo e delle sue potenzialità non pienamente utilizzate.

Von der Leyen ha qualificato la sua visione della Commissione come “geopolitica”, in contrapposizione alla definizione di “politica” utilizzata del suo predecessore Jean-Claude Juncker all’inizio del suo mandato, sottolineando proprio la necessità e l’obiettivo di accrescere l’importanza dell’Unione europea nelle relazioni internazionali. Tra le proposte più pertinenti appaiono interessanti l’idea di dedicare del tempo, durante le riunioni settimanali del consiglio dei commissari, alla discussione dell’azione esterna dell’Unione e l’aspirazione a creare una nuova forma di corpo di  “coordinamento esterno”  che faccia da ponte tra il lavoro della politica estera e quella interna. 

Occorre, però, considerare che le proposte della Commissione riguardo la difesa, le migrazioni e l’aiuto allo sviluppo vengono di continuo ostacolate dai leader nazionali, tenendo conto del forte potere che continuano a detenere in tali ambiti. Tra le attività attualmente portate avanti dalla Commissione, ci sono i lavori per la definizione della proposta del bilancio per il periodo 2021- 2027 ed è evidente che  quando si parla di destinazione delle risorse il Consiglio europeo ha un ruolo determinante.

La rappresentanza dell’UE sulla scena mondiale 

Le difficoltà che l’Unione europea incontra sulla scena mondiale sono, però, anche collegate all’assetto istituzionale delineato dai Trattati. Da sempre viene criticato il  fatto che l’UE non sia in grado di parlare “con un unica voce”. Pare risalga agli anni Settanta un’espressione attribuita al Segretario di Stato americano Henry Kissinger, il quale avrebbe chiesto «Who do I call if I want to speak to Europe?», vale a dire « Chi devo chiamare per parlare con l’Europa?».

Il problema sta nel fatto che la funzione di rappresentanza dell’Unione verso l’esterno viene affidata a diverse figure istituzionali. L’art. 27.2 del Trattato sull’Unione europea (TUE) attribuisce all’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, attualmente lo spagnolo Josep Borrell, la rappresentanza dell’Unione per quanto riguarda la PESC, in merito alle attività svolte a livello ministeriale. In parallelo, l’art.15.6 TUE indica il presidente del Consiglio europeo, ora il belga Charles Michel, quale figura incaricata di occuparsene negli incontri con i capi di Stato e di governo.

La funzione di rappresentanza viene poi attribuita anche al presidente della Commissione europea  dall’art. 17.1 TUE, con l’eccezione rappresentata dalla politica monetaria individuata nell’art. 138 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). In questo caso essa è attribuita al Consiglio. Entrano, poi, in gioco il ministro delle Finanze dello Stato membro che detiene la Presidenza semestrale, il Commissario per gli affari economici e monetari, ma anche il presidente della BCE e il presidente dell’Eurogruppo, per gli Stati che utilizzano l’euro.

Per capire a chi spetta, dunque, la funzione della rappresentanza dell’Unione nelle sue relazioni esterne occorre partire dall’analisi della materia in questione e vedere quale grado di competenza è attribuito all’Unione dai Trattati. In particolare, è necessario capire se si tratta di una competenza esclusiva individuata dall’art. 3 TFUE, oppure di una competenza concorrente secondo l’art 4 TFUE.

Il servizio europeo per l’azione esterna

Tra le novità introdotte dal Trattato di Lisbona, troviamo all’art. 27.3 TUE l’indicazione della creazione di un servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), immaginato come una struttura di supporto dell’alto rappresentante nello svolgimento della molteplicità delle funzioni attribuite.  

Idea già presente nel Trattato che adotta una costituzione per l’Europa, il SEAE è diventato realtà con la decisione 2010/427/UE del 26 luglio 2010. È costituito da un’amministrazione centrale e da delegazioni bilaterali e multilaterali, individuate dall’art.221 TFUE.

L’introduzione delle delegazioni dell’Unione ha permesso un’unicità della rappresentanza diplomatica presso gli Stati terzi e le organizzazioni internazionali non ancora possibile, come visto, per gli altri livelli di rappresentanza dell’Unione nelle sue relazioni esterne.

I recenti avvenimenti e la debolezza europea

Questa debolezza della struttura europea si è rivelata a pieno nella gestione degli avvenimenti di politica internazionale dell’ultimo periodo, con l’incremento delle tensioni nel Medio Oriente e l’escalation di violenza in Libia.

Charles Michel è stato il primo leader europeo a commentare  l’attacco statunitense, che ha ucciso il generale iraniano Qassem Soleimani. Contemporaneamente, il lungo silenzio da parte della Commissione e la tardiva dichiarazione di Ursula von der Leyen  sugli episodi hanno suscitato dubbi sulla capacità effettiva di rilanciare un ruolo importante per l’UE sulla scena mondiale, al di là di dichiarazioni e buoni propositi. Di fatto, ne è emersa un’incapacità di coordinamento tra le figure istituzionali europee e una scarsa consapevolezza del ruolo assegnato a ognuno.

Per quanto riguarda la Libia, i leader mondiali sono stati convocati a Berlino per la Conferenza internazionale sulla crisi libica programmata per il 19 gennaio. Si tratta di una situazione urgente da risolvere data l’importanza strategica del Paese; infatti, oltre alle importanti risorse naturali presenti, la Libia rappresenta anche un punto cruciale per i flussi migratori diretti verso l’Europa.

All’incontro parteciperanno i vertici mondiali, con l’eccezione degli Stati Uniti, e accanto ai rappresentanti dell’UE, anche i leader nazionali. I recenti avvenimenti citati hanno infatti dimostrato che oltre alle dichiarazioni ufficiali, ci sono le diverse reazioni dei vari Paesi, tra i quali la Francia, la Germania e il Regno Unito, ormai prossimo all’uscita dall’Unione, tutti con una propria storia di alleanze alle spalle e una propria visione di politica estera.

A essi si aggiunge la posizione della NATO, alleanza di cui fanno parte tutti gli Stati membri dell’Unione e che ha visto proprio di recente ricevere dure critiche da parte del presidente francese Macron. Commentando l’attacco statunitense, il segretario generale della NATO, Jens Stoltenberg, ha tenuto a precisare l’estraneità dell’alleanza e l’esclusività dell’iniziativa di Trump.

La velocità degli sviluppi e l’urgenza di trovare delle soluzioni dimostrano l’importanza di avere una struttura diplomatica funzionante. L’Unione europea, con i suoi limiti strutturali, non è in grado di rispondere con la prontezza necessaria. In gioco c’è l’obiettivo di migliorare il coordinamento tra le massime istituzioni per tentare almeno di avvicinarsi all’immagine di “geopolitical Commission” immaginata da Ursula von der Leyen.

Fonti e approfondimenti

Adam R., Tizzano A., Manuale di diritto dell’Unione europea, Torino, G. Giappichelli Editore, 2 ed., 2017;

Austermann F., European Union delegations in EU Foreign Policy. A diplomatic service of different speeds, Bakingstoke, Palgrave Macmillan, 2014;

Bayer L., “Meet von der Leyen’s ‘geopolitical Commission’“, Politico.eu, 04/12/2019;

Barigazzi J., “Charles Michel admits: EU’s not in the Middle East “game”“, Politico.eu, 09/01/2020;

Comelli M., Pirozzi N., “La politica estera dell’Unione europea dopo Lisbona“, IAI, n.72- 2013;

Herszenhorn D. M.,  Momtaz R. and Barigazzi J., “As crisis engulfs Middle East, EU is off the pace“, Politico.eu, 06/01/2020;

Nigro V., “Libia, guida alla Conferenza di Berlino“, la Repubblica, 19/01/2020;

Nugent N., The goverment and the politics of the European Union, Bakingstoke, Palgrave Macmillan 7th edition 2010;

Romano B., “Leader to watch 2020: Ursula von der Leyen“, ISPI, 26/12/2019.

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