Ricorda 1970: il Rapporto Werner

All’inizio degli anni Settanta, le giovani Comunità europee erano alle prese con due importanti sfide determinanti per lo sviluppo del percorso di integrazione: i negoziati per il primo allargamento  e i primi ingenti squilibri internazionali di carattere economico, che portarono poi al venir meno dell’equilibrio disegnato dagli Accordi di Bretton Woods del 1944. 

Il margine d’azione della Commissione era stato limitato per accentuare il peso dei governi nazionali. Prima con il fallimento del Trattato CED nel 1954 e, di conseguenza dell’idea di dare origine a una Comunità politica europea di stampo più federalista, e dopo con il “compromesso di Lussemburgo” del 1966 che pose fine alla “crisi della sedia vuota”, alcune direzioni non si erano rivelate percorribili.  L’attenzione tornò, quindi, a concentrarsi sull’ambito economico, nel quale una maggiore integrazione sembrava possibile e necessaria.

Il clima politico ed economico di inizio anni Settanta

Dopo la firma del Trattato di Parigi del 1952 con il quale i sei Paesi fondatori avevano dato il via al processo di integrazione europea e i Trattati di Roma del 1957, altri tre Paesi sarebbero entrati a far parte delle Comunità nel 1973: Danimarca, Irlanda e Regno Unito.  I dialoghi in corso per il loro ingresso modellarono notevolmente i progetti di quegli anni sul futuro della Comunità, in particolare le relazioni con il Regno Unito, la cui volontà di far parte di un’ampia zona europea di libero scambio venne a lungo bloccata dal presidente francese Charles de Gaulle.

In questo clima di rapporti interni e internazionali si colloca il Rapporto Werner, quale risultato di un confronto pensato per trovare soluzioni e presentare proposte per lo sviluppo dell’economia e delle istituzioni europee. Il nome deriva da Pierre Werner, Primo ministro e ministro delle Finanze del Lussemburgo, nominato presidente del Comitato incaricato che iniziò a lavorare nel marzo 1970.

Il 6 marzo di quell’anno, infatti, il Consiglio dei ministri della CEE ne decise l’istituzione attraverso l’adozione di una decisione affidandogli il compito di elaborare un rapporto che analizzasse le diverse possibilità che avrebbero permesso di realizzare per tappe l’Unione economica e monetaria della CEE. La premessa era, infatti, che il generale disequilibrio economico tra gli Stati membri avrebbe avuto ripercussioni dirette nello sviluppo complessivo della Comunità, come era emerso negli anni precedenti. Era, dunque, necessaria un’armonizzazione delle politiche economiche.

Un primo rapporto venne presentato il 20 maggio 1970 e le conclusioni vennero accettate l’8 e 9 giugno dello stesso anno. I lavori potevano continuare per arrivare a presentare un rapporto definitivo nell’ottobre dello stesso anno.

Il Rapporto Werner

Il Rapporto Werner giunse a delle conclusioni fin troppo innovative per lo stato di integrazione dell’epoca.  L’idea centrale era quella di realizzare l’Unione economica e monetaria (UEM) entro il 1980 attraverso un percorso in tre fasi, attuando una graduale armonizzazione delle politiche economiche nazionali.  Si doveva giungere alla irrevocabile convertibilità delle valute fino ad arrivare a un’eventuale creazione di una moneta comune presentata, tuttavia, come un’auspicata alternativa alla possibilità di mantenere le valute nazionali. Perché funzionasse tale sistema, si poneva come necessario un trasferimento di competenze a livello sovranazionale.

Venivano specificate come condizioni fondamentali per il raggiungimento della UEM la centralizzazione delle principali decisioni di politica monetaria e l’armonizzazione delle politiche finanziarie. La problematica centrale era la forte differenza di valore tra le valute nazionali che complicava il progetto di integrazione e lo sviluppo di politiche europee. Si sottolineava, quindi, la necessità di un trasferimento di competenze e l’istituzione di almeno due organi: un centro decisionale per la politica economica che operasse in maniera indipendente e un sistema comunitario delle banche centrali.

Il mercato unico e l’Unione monetaria avrebbero, inoltre, portato a diversi livelli di sviluppo: di qui l’esigenza richiamata di una politica regionale e di misure finanziarie per compensare gli squilibri creati. Le politiche regionali e strutturali non sarebbero più state di competenza esclusiva degli Stati membri, ma la Comunità avrebbe giocato un ruolo attivo.

Il Rapporto spiegava in maniera dettagliata la prima fase e le azioni da intraprendere, auspicando che iniziasse il 1° gennaio del 1971 per una durata di tre anni. Dare maggiori indicazioni sulle tappe successive risultava prematuro, perché occorreva iniziare il processo e monitorare l’andamento della prima fase secondo le indicazioni fornite. Il processo poteva, infatti, iniziare in modo sperimentale, senza un necessario impegno per le fasi successive.

In linea di massima le tre fasi venivano così suddivise:

• rafforzare il coordinamento delle politiche economiche nazionali e attuare le modifiche istituzionali necessarie per tale percorso. Le istituzioni principalmente coinvolte sarebbero state il Consiglio, la Commissione e il Comitato dei governatori delle banche centrali. Fondamentale sarebbe stato il monitoraggio per un periodo di tre anni e una collaborazione tra gli Stati membri nella tempistica della presentazione dei bilanci;
• maggiore armonizzazione grazie all’adozione di direttive e decisioni comuni e progressiva riduzione dei margini di fluttuazione tra le valute degli Stati membri.  Creazione di un Fondo europeo per la cooperazione monetaria controllato dai Governatori delle banche centrali;
• costituzione di due organi comunitari: un centro di decisione per la politica economica e di un Sistema comunitario delle banche centrali, determinando l’indispensabile trasferimento di competenze.

Ciò che resta del piano Werner 

Il Rapporto Werner non fu mai posto in atto, perché il Consiglio non voleva creare nuove istituzioni, cosa che avrebbe richiesto una modifica dei Trattati istitutivi. Qualche mese dopo la sua presentazione, nel marzo 1971, le considerazioni del Rapporto Werner vennero, infatti, fiaccamente accolte e alcuni Paesi si mostrarono troppo restii a cedere sovranità in una materia così importante quale quella economica e monetaria.

Gli Stati nazionali non erano pronti per questi passi in avanti, né la situazione economica mondiale degli anni successivi permise di guardare con ottimismo alla realizzazione di quel piano. A tal proposito, di un fatto non si era tenuto conto nel Rapporto, ovvero della possibilità che i tassi di cambio smettessero di restare fissi al dollaro, cambiamento che sarebbe accaduto di lì a qualche mese.

L’equilibrio economico e finanziario mondiale determinato dagli Accordi di Bretton Woods iniziava, infatti, a essere messo in discussione, surriscaldando il mercato mondiale e aprendo a discussioni riguardanti il differente peso delle valute degli Stati membri delle Comunità. Tale sistema prevedeva, infatti, cambi fissi tra il dollaro e le altre valute. Il valore del dollaro rispetto all’oro era al centro del sistema, ma sarebbe crollato proprio nel 1971 con la firma dello Smithsonian Agreement.

Si optò piuttosto per la creazione del “serpente monetario” nel 1972, ovvero un meccanismo di gestione concertata della fluttuazione delle monete all’interno di margini ristretti rispetto al dollaro e, in seguito, del Sistema monetario europeo (SME) nel marzo 1979, cui parteciparono tutte le valute degli Stati membri con l’eccezione della sterlina britannica.

Tuttavia, molte delle considerazioni del Rapporto Werner vennero poi riprese dal Rapporto finale del Comitato Delors dell’aprile 1989, che prospettando il completamento dell’Unione economica e monetaria (UEM) in tre tappe prevedeva, tra l’altro, la creazione di un’istituzione indipendente competente, la Banca centrale europea, e come ultima tappa l’irreversibilità dei tassi di cambio, raggiunta poi nel 1999. 

Le tre tappe dell’UEM sviluppate nel Rapporto Delors erano:

1. 1990-1994: completamento del mercato interno e avvio del coordinamento delle politiche economiche;
2. 1994-1999: creazione dell’Istituto monetario europeo per rafforzare la cooperazione tra le banche centrali e arrivare a un Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) e pianificazione della transizione all’euro;
3. dal 1999: fissazione dei tassi finali di cambio e transizione all’euro. Istituzione di BCE e SEBC e attribuzione di una politica monetaria indipendente e adozione di norme di bilancio vincolanti negli Stati membri.

Con il Trattato di Maastricht del 1992, nel quale venivano indicati anche i “criteri” per l’adozione della moneta unica, venne delineato il percorso che portò alla realizzazione dell’Unione monetaria e all’adozione di una moneta unica: l’euro. Questa, inizialmente utilizzata come moneta strutturale, iniziò a circolare materialmente nel 2002.

Dal punto di vista economico e soprattutto fiscale, però, gli Stati membri continuano ad avere una grande responsabilità e questo alimenta le divergenze strutturali esistenti. Tale debolezza del sistema dell’Unione europea si è manifestata in pieno nella difficoltà di affrontare la grande crisi economica del 2008 e le sue conseguenze, dando in qualche modo ragione alle considerazioni espresse nel piano Werner circa l’importanza di coordinare le decisioni finanziarie dei Paesi membri.

Fonti e approfondimenti

Commissione europea, Una valuta unica per un’Europa unita. Il cammino dell’euro, 2007;

Council – Commission of the European Communities, Report to the Council and the Commission on the realisation by stages of Economic and Monetary Union in the Community “Werner Report”, 08/10/1970;

ISPI, Il Rapporto Werner;

Maiocchi A., Compatibilité entre l’équilibre de la balance des paiements et d’autres objectifs de politique économique dans une union monétaire. Une analyse critique du rapport Werner, thefederalist.eu, 1974;

Rapone L., Storia dell’integrazione europea, Carocci editore, 2015.

 

Grafica: Marta Bellavia – Instagram: illustrazioninutili_