Maastricht 1992: quando l’UE ha iniziato ad essere messa in discussione

Il 7 dicembre 1992 veniva siglato, il Trattato di Maastricht – dal nome dell’omonima città – conosciuto anche come Trattato sull’Unione Europea (TUE). Questo trattato, e le vicende collegate alla sua ratifica, segneranno in modo indelebile il percorso dell’integrazione europea, con echi che riscontriamo ancora oggi.

Le discussioni riguardo il problema del deficit di democrazia europea, soprattutto collegato all’aumento del potere nelle mani degli Euroscettici in tutta Europa, sono sempre più numerose. L’Unione viene dipinta come qualcosa di lontano, tecnico e distaccato dalla realtà e dal volere dei vari popoli che la compongono. Per capire ciò che viene percepito oggi, e per comprendere quello che forse accadrà, soprattutto in vista delle elezioni europee del 2019, è utile tornare indietro proprio al 1992, anno in cui si ebbe il primo vero e concreto segnale dell’inizio del declino di quello che veniva chiamato “permissive consensus.

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Ma cosa era il permissive consensus e, soprattutto, perché il Trattato di Maastricht è fondamentale in questo discorso?

La nozione di permissive consensus andava a esplicitare una situazione tipica dell’Unione Europea, soprattutto prima del 1992. Alla base della fondazione dell’Unione vi era stata infatti la volontà comune di evitare nuovi conflitti all’interno del continente e di creare una forte cooperazione economica, che potesse rendere i paesi europei più competitivi in un contesto sempre più globalizzato. Allora i paesi membri non erano in alcun modo preoccupati di creare una struttura che garantisse adeguati standard di democrazia e rappresentanza, ma si concentravano su un altro tipo di integrazione, per così dire, più “funzionale”. L’allora Comunità Europea aveva uno scopo e un obiettivo, e ciò bastava a renderla legittimata.

È vero anche che sin dall’inizio ci fu chi si scontrò contro questa visione, per così dire “ristretta”, dell’Unione, e che già dagli anni ’70 iniziò a reclamare la necessità di rendere la struttura europea più democratica e legittimata, soprattutto in vista di un approfondimento dell’integrazione, che andasse oltre a quella puramente economica.

Gli anni ’70 non erano, forse, gli anni più adatti perché questo tema diventasse centrale nella discussione riguardante la cooperazione europea. Al tempo, infatti, la Comunità si trovava in una condizione di stagnamento e l’elemento economico era, ancora, al centro di qualsiasi progetto e discorso. Ciò era però destinato, ben presto, a cambiare.

Il punto di svolta avvenne proprio nel 1992, anno in cui gli allora 12 stati membri siglarono quello che, ancora oggi, è considerato uno dei due pilastri dell’Unione Europea: il Trattato sull’Unione Europea.

L’adozione di questo trattato era stata resa possibile grazie alla fine della guerra fredda, la caduta del regime sovietico e la riunificazione della Germania. Grazie a questa concatenazione di avvenimenti fu possibile rilanciare un progetto che nella Comunità veniva covato già da alcuni anni: quello di approfondire la cooperazione politica tra gli stati. L’idea degli Stati Uniti d’Europa iniziava, quindi, a concretizzarsi.

In questo senso l’adozione del TUE rappresentò un cambiamento fondamentale. Per comprenderne la portata basterebbe dire infatti che, dopo la ratifica, l’allora Comunità europea assunse il nome che noi tutti oggi usiamo, ossia Unione Europea.

Vediamo ora quali furono le principali novità introdotte da questo trattato, per poi comprendere perché fu fondamentale per il declino del permissive consensus.

Il Trattato di Maastricht: le novità principali

Il TUE andava a creare un’Unione fondata su tre pilastri:

  • le Comunità europee (questo racchiudeva le comunità fondate dai primi trattati, ossia la CEE, la CECA e l’EURATOM);
  • la politica estera e di sicurezza comune;
  • la cooperazione intergovernativa in materia di giustizia e affari interni.

Se il primo pilastro era puramente sovranazionale, gli altri due rimanevano in mano agli Stati membri, attraverso la cooperazione intergovernativa.
Su questa base l’Unione Europea veniva notevolmente trasformata e ampliata. Venivano infatti aumentate le aree di competenza dell’Unione, che da quel momento avrebbe vantato un potere legislativo e un campo di azione maggiori su più materie, prima controllate dai singoli stati (es. istruzione, cultura, protezione dei consumatori, politiche industriali, …).

Si rafforzavano inoltre i poteri del Parlamento Europeo, attraverso la procedura di codecisione, che rendeva il PE co-decisore con il Consiglio, per quanto riguardava l’adozione di legislazione europea.

Tre punti sono, però, essenziali per comprendere perché il TUE abbia rappresentato una svolta. Attraverso il trattato infatti:

  • si ampliava l’utilizzo del voto a maggioranza qualificata in Consiglio;
  • si gettavano le basi per l’unione economica e monetaria e l’adozione della moneta unica;
  • si introduceva il concetto di cittadinanza europea.

Per quanto riguarda il primo punto, il TUE, richiamandosi all’art. 148 del TCEE (Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea), aumentava le aree in cui il Consiglio poteva deliberare attraverso questa particolare procedura di voto. Ciò significava, principalmente, che i singoli stati perdevano, in un numero sempre maggiore di casi, il potere di bloccare una proposta legislativa che potesse essere contraria al proprio interesse. Basti pensare che, per bloccare una proposta con questa modalità di voto, era (ed è ancora) necessaria una “minoranza di blocco” consistente in un certo numero di membri del Consiglio che rappresentino una certa percentuale della popolazione dell’Unione.
Questo primo punto andava quindi a incidere notevolmente sui poteri dei singoli stati, riducendone, in un certo senso, il potere sovrano.

Il secondo punto è altrettanto fondamentale. Nel preambolo del Trattato gli Stati si definivano “decisi a conseguire il rafforzamento e la convergenza delle proprie economie e ad istituire un’Unione economica e monetaria che comporti, in conformità delle disposizioni del presente trattato, una moneta unica e stabile“. Nel trattato vi si prefiggeva quindi l’obiettivo di creare un’unione economica e monetaria attraverso principalmente il coordinamento delle politiche economiche tra gli Stati. Vi era, inoltre, l’obiettivo di arrivare alla valuta unica, attraverso un programma strutturato in tre parti da raggiungere in anni diversi (1990: 1994; 1999). Entro il 1999 si sarebbero dovute, quindi, creare sia la moneta unica che la Banca Centrale Europea.

Il terzo e ultimo punto era quello dell’introduzione di una vera e propria cittadinanza europea. Veniva, infatti, prevista un’apposita parte nel trattato – la seconda – relativa a questo tipo di cittadinanza. L’art. 8 stabiliva che:

“1. È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro.
2. I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal presente trattato.”

A ciò seguivano i diritti di cui godevano i cittadini europei in quanto tali.
Da questa breve panoramica appare facilmente intuibile come le novità introdotte dal trattato apparissero più che incisive e sconvolgenti agli occhi del pubblico europeo. E la risposta di questo pubblico non si è fatta attendere.

La fine del Permissive Consensus

Il 2 giugno 1992, in Danimarca, si tenne il referendum per l’approvazione del Trattato di Maastricht. L’affluenza alle urne fu altissima, 83.1%, ma quello che sconvolse gli animi, non solo dei politici danesi, ma dell’intero panorama europeo, fu il fatto che, seppur di poco, la maggioranza si oppose al trattato (50.7%). I danesi, da sempre popolo molto fiero della propria identità, e con strettissimi collegamenti identitari con il Nord Europa, rifiutarono di retrocedere su elementi e questioni considerate centrali per il mantenimento della propria identità e sovranità.

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Ciò si rese più chiaro quando, attraverso il Compromesso Nazionale, la Danimarca propose quelle che erano le sue quattro riserve fondamentali, considerate imprescindibili per l’appartenenza all’Unione. Queste, conosciute come gli opt-outs danesi, sono molto esplicative se si vuole comprendere perché il permissive consensus iniziò il suo declino proprio con Maastricht. La Danimarca si riservò, e ancora oggi continua a farlo, il potere di decidere in quattro aree ritenute fondamentali per la sovranità di qualsiasi paese: moneta, cittadinanza, giustizia e difesa. Con il suddetto Compromesso, poi approvato nell’Accordo di Edimburgo del 1993, a sua volta sottoposto a referendum, si evitò la prima vera crisi dell’Unione, che avrebbe forse potuto portare all’uscita del primo paese membro. Fu, infatti, solo dopo questo accordo che il TUE poté entrare in vigore, essendo stato ratificato da tutti gli stati membri.

Accanto a ciò, va inoltre ricordato come, il referendum tenutosi in Francia nel settembre 1992, confermò in qualche modo questi malumori. Esso viene, infatti, ricordato come il “petit oui“. Con un’affluenza circa del 70%, solo il 51% dei francesi appoggiarono il trattato, mentre il restante 49% vi si oppose.

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(c) Hanel

Questi due eventi, collegati, mostrano come per la prima volta in Europa ci si rese conto che l’opinione pubblica non nutriva più quei sentimenti di cieca fiducia che avevano, in qualche modo, accompagnato l’integrazione nei primi decenni. Si rese evidente, in modo chiaro e univoco, come non fosse più sufficiente un’Unione che perseguisse solo determinati obiettivi e raggiungesse solo determinati risultati. Serviva modificare la traiettoria, soprattutto se si voleva continuare a perseguire e approfondire l’integrazione politica.

Proprio per rendere possibile ciò, negli anni e decenni successivi a Maastricht, e ancora oggi, sono state percorse vie diverse, tutte volte a aumentare la percezione della legittimità e democraticità del progetto europeo. Non tutte hanno sempre funzionato, basti osservare tutte le sfide che attualmente sta affrontando l’Unione, dall’incremento esponenziale dell’Euroscetticismo in vista delle elezioni del 2019 al caso Brexit. Tuttavia comprendere ciò che è successo, ciò che ha condotto alla situazione attuale e ciò che si è tentato per porvi un freno è utile, se si vuole comprendere cosa sta accadendo e, magari, trovare nuove soluzioni a un problema che l’Unione deve affrontare da decenni.

Fonti e Approfondimenti

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex:11992M/TXT

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=legissum%3Axy0026

https://academic.oup.com/pa/article-abstract/46/2/228/1538279?redirectedFrom=PDF

https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1467-9477.1993.tb00031.x

https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/0261379494900280

https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/democratic_deficit.html?locale=it

The first use of the term “democratic deficit”

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