Di Anna Baratta e Lorenzo Santini
L’Artico viene spesso considerato come una regione remota e periferica, sia a livello geografico, sia per il ruolo che occupa nell’agenda politica europea. Eppure, nell’ultimo decennio, l’UE ha dimostrato di osservare con interesse gli sviluppi di quest’area sempre più interessante a livello geopolitico.
Tre Stati membri dell’UE (Danimarca, Svezia e Finlandia) e due Stati dello Spazio economico europeo (Norvegia e Islanda) sono membri del Consiglio artico, motivo per cui l’UE mantiene legami storici ed economici con la regione in diversi settori, tra cui l’energia, i trasporti e la pesca.
Negli ultimi anni, a questi si sono aggiunte la componente ambientale ‒ essendo l’UE in prima linea nella lotta al cambiamento climatico ‒ e quella strategica collegata allo scioglimento dei ghiacciai. Creando nuove rotte commerciali, questo fenomeno ha, infatti, contribuito ad alimentare la competizione economica e geopolitica.
Di conseguenza, a partire dal 2008, l’UE ha compiuto sforzi nella direzione di una politica integrata per la regione nella speranza di affermarsi come attore artico e giocare un ruolo più significativo nel garantire un’efficace cooperazione tra le istituzioni internazionali per una gestione congiunta dell’Artico.
Quando l’UE ha iniziato a interessarsi all’Artico?
Se è vero che non possiamo parlare di una politica europea per l’Artico precedente al 2008, l’attenzione di Bruxelles per la regione nasce diversi decenni prima. Dopo un primo interessamento – seppur molto superficiale – dovuto alla breve permanenza della Groenlandia nella Comunità europea tra il 1973 e il 1985, solo con la fine della Guerra Fredda l’Unione iniziò a maturare un approccio più consapevole e autonomo verso la sua periferia settentrionale. L’allargamento del 1995 dello European Free Trade Association (EFTA) a Finlandia e Svezia, grazie alla posizione strategica dei due Paesi, attirò nuovamente l’attenzione di Bruxelles verso la regione.
Questo processo fu favorito non solo dalla fine del confronto bipolare, ma anche dalle trasformazioni all’interno dell’Unione stessa. Infatti, nonostante questo periodo fosse ancora caratterizzato da un approccio abbastanza passivo, la creazione della politica estera e di sicurezza comune (PESC) con il Trattato di Maastricht del 1992 aveva gettato le basi per l’istituzionalizzazione di un apparato di politica estera a livello europeo. Un primo segnale arrivò nel 1997 con la proposta, da parte della presidenza finlandese del Consiglio UE, di introdurre una Northern Dimension Policy, sviluppata a partire dal 2000 attraverso una serie di Action Plans per favorire il dialogo tra gli Stati settentrionali, arrivando a includere un riferimento esplicito alla regione artica nel 2004. Tuttavia, la Northern Dimension Policy soffriva di mancanza di strutture istituzionali permanenti e strumenti budgetari ad hoc, unita a una mancanza di interesse da parte di diversi Stati membri e soprattutto alla genericità dei suoi obiettivi, riguardanti principalmente questioni di soft security, come lo sviluppo sostenibile, la protezione dell’ambiente e la ricerca scientifica.
Post 2008: una politica artica per l’UE
La svolta decisiva verso un approccio più strutturato avviene a ridosso della fine dello scorso decennio, favorita dalle nuove possibilità introdotte dal Trattato di Lisbona ‒ come l’attribuzione di personalità giuridica e l’istituzione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) ‒ e al rinnovato interesse per l’Artico in uno scenario globale caratterizzato da attenzione crescente per il cambiamento climatico e aumento delle tensioni internazionali. In questa cornice, attraverso una serie di documenti politici, l’UE iniziò a dichiarare esplicitamente la propria vicinanza all’Artico e l’intenzione di aumentare il suo peso nella regione. È con la Comunicazione della Commissione “L’Unione europea e la regione artica” del 20 novembre 2008 che possiamo iniziare a parlare esplicitamente di politica artica dell’UE. Il documento, infatti, non si limitava a evidenziare gli effetti dei cambiamenti climatici e delle attività dell’uomo nell’Artico, ma individuava per la prima volta una serie di obiettivi strategici dell’UE nella regione, come la tutela dell’Artico, la promozione dell’uso sostenibile delle risorse e il contributo a una migliore governance multilaterale.
Nonostante questa esplicita dichiarazione di intenti, nel 2013 all’UE fu negato lo status di Osservatore permanente al Consiglio artico a causa di controversie bilaterali con Russia e Canada. Quest’episodio mise in discussione la credibilità regionale dell’Unione e di conseguenza i suoi sforzi a sostegno del multilateralismo, già minacciati dagli effetti della crisi finanziaria e da una crescente crisi identitaria.
Pertanto, nel corso dell’anno successivo, Consiglio e Parlamento richiesero alla Commissione di mettere a punto un quadro più esaustivo per i programmi di finanziamento e per l’intervento dell’UE nella regione artica. Tale impegno si concretizzò il 27 aprile 2016 con la presentazione della politica integrata dell’Unione europea per l’Artico sotto forma di comunicazione congiunta della Commissione e dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Nella Joint Communication, si legge un preciso interesse strategico dell’Unione nel giocare un ruolo chiave nella regione in diversi campi, da quello energetico a quello della ricerca e delle osservazioni spaziali; dalla pesca ai trasporti, in linea con l’attuazione dell’Agenda 2030 e con i 17 obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
Ad oggi, la politica artica dell’UE è ancora agli inizi del suo sviluppo. Lo scorso luglio, la Commissione e il SEAE hanno avviato una consultazione pubblica congiunta che dovrebbe fungere da piattaforma per una profonda riflessione sull’avanzamento della politica europea per l’Artico a fronte delle nuove sfide e opportunità, tra cui le ambizioni del Green Deal europeo. La consultazione si pone il triplice obiettivo di riesaminare il ruolo dell’UE nelle questioni riguardanti la regione artica, ovvero rivedere le tre priorità dell’attuale comunicazione congiunta su una politica integrata dell’Unione europea per l’Artico e le azioni a esse connesse e individuare eventuali nuovi settori strategici da sviluppare.
Una politica integrata per l’Artico?
Per occuparsi delle tre macro-priorità identificate dalla Joint Communication di cui sopra a livello regionale, l’UE ha promosso numerose iniziative nelle aree in cui detiene maggiori competenze e che rappresentano un’efficace manifestazione di soft power, ovvero ricerca scientifica e innovazione. La lotta al cambiamento climatico, lo sviluppo socioeconomico sostenibile e la cooperazione internazionale sono priorità correlate e finanziate dall’UE, anche tramite i fondi strutturali per la coesione regionale, destinati alle regioni artiche degli Stati membri più a nord. Inoltre, fondi ad hoc per la ricerca scientifica vengono stanziati con il programma Horizon 2020. Nel periodo 2018-2020 la protezione ambientale e lo sviluppo sostenibile dell’Artico sono stati individuati come priorità del Programma. Infine, anche il programma spaziale Copernicus per il monitoraggio satellitare della Terra riveste un ruolo centrale. L’UE è, inoltre, parte e promotrice dei principali regimi internazionali di protezione ambientale, come la Convenzione sulla Diversità Biologica, la Convenzione di Stoccolma e la Convenzione OSPAR, ai cui standard contribuisce essa stessa, come nel caso della Direttiva del 2013 sulla sicurezza delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi.
La stessa Joint Communication del 2016 rivendica il valore di queste iniziative per la regione e propone un approccio dell’Unione più integrato per l’Artico. Tuttavia, l’attuale elaborazione di una proiezione strategica e sistematica verso la regione presenta alcune problematiche.
Dal punto di vista funzionale, gli affari artici presentano una natura trasversale e intersettoriale, in quanto riguardano politiche diverse. Tale configurazione “a ombrello” risulta controproducente ai fini di una politica unitaria, in quanto Bruxelles manca di una visione comune e lungimirante sull’articolazione sistematica degli obiettivi verso la regione, alla luce di ciò che l’Artico è e di ciò che potrebbe rappresentare nel futuro. L’interesse dell’UE verso l’Artico ha natura ambivalente: se da un lato Bruxelles mira a negoziare soluzioni sostenibili e valide sul piano internazionale al problema del cambiamento climatico, dall’altro lo scioglimento dei ghiacciai presenta allettanti opportunità economiche in termini di potenziali risorse naturali, specialmente gas naturale e petrolio, ma anche nuove rotte commerciali che velocizzerebbero i trasporti attraverso la massa eurasiatica.
Tale problematica deriva dal complesso sistema decisionale europeo, conseguenza di frequenti criticità di coordinamento a livello istituzionale. Il Parlamento, in virtù della sua tradizionale autonomia politica, tende a proporre iniziative più innovative ma spesso considerate controverse a causa della loro politicizzazione, come ad esempio la infruttuosa proposta di adottare un Trattato Artico nel 2008. Commissione e Consiglio, invece, tendono a impiegare toni più neutri affinché l’approccio europeo risulti più credibile. Il SEAE assume un ruolo cardine come centro di comando della politica artica, nonostante la sua recente istituzione abbia spezzato il ritmo della cooperazione istituzionale. Questa divergenza è alimentata dall’assenza tanto di canali di coordinamento ad hoc tra le varie istituzioni, quanto di una strategia e di un piano d’azione che forniscano una dimensione programmatica alla politica artica. Uno sviluppo positivo in questo senso è stata l’istituzione del primo Forum Artico, co-ospitato da Svezia e UE nell’ottobre del 2019, che ha fornito una piattaforma politica di alto livello per discutere gli sviluppi nella regione.
Nel 2021 è atteso un aggiornamento della politica artica da parte della Commissione e dell’Alto rappresentante per approfondire alcuni spunti di riflessione emersi a partire dalla sua elaborazione nel 2008. Un ruolo centrale verrà giocato tanto dalla Commissione “geopolitica” guidata da Ursula von der Leyen e dall’approccio proattivo del nuovo alto rappresentante Josep Borrell, quanto dal Parlamento europeo eletto nel 2019, in cui siede una classe politica più giovane e più attenta alle tematiche ambientali. Al momento, tuttavia, gli affari artici sono marginali tanto per Bruxelles quanto per la maggior parte degli Stati membri. L’UE dovrebbe, dunque, approfondire le motivazioni alla base della propria presenza nella regione.
Fonti e approfondimenti
Northern Dimension Policy Framework Document, 2006.
Commissione europea, Comunicazione della commissione al Parlamento europeo e al Consiglio. L’Unione europea e la regione artica, Bruxelles, 20.11.2008.
La Rocca, Giancarlo. Una nuova Arctic Policy per l’Europa, Osservatorio artico, 30.08.2020.
Commissione europea, ARVP, Comunicazione congiunta al Parlamento europeo e al Consiglio. Una politica integrata dell’Unione europea per l’Artico, 27.4.2016.
Stępień, Adam, e Andreas Raspotnik. The EU’s New Arctic Communication: Not- So-Integrated, Not-So-Disappointing?, Arctic Centre, University of Lapland, 3.5.2016.
Dolata, Petra. A Balanced Arctic Policy for the EU: An In-Depth Analysis Requested by the AFET Committee, European Parliament, 20.7.2020.
Editing a cura di Francesco Bertoldi
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