di Matteo Bassetti
In un rapporto del 2016 l’Ufficio del Procuratore (OTP) della Corte Penale Internazionale alludeva alla possibilità di richiedere un’autorizzazione per avviare un’indagine sui presunti crimini internazionali commessi in Afghanistan da militari statunitensi.
L’inizio delle indagini della Procuratrice capo e i rapporti tra USA e Corte Penale Internazionale
La richiesta si concretizzò nel novembre del 2017 quando l’OTP ottenne dalla Camera preliminare della Corte (PTC) l’autorizzazione a procedere nella disamina di supposte attività illecite. È ipotizzabile, infatti, ad avviso della Procuratrice capo Fatou Bensouda, che siano stati commessi crimini di guerra e crimini contro l’umanità nello Stato dell’Afghanistan.
Sin dalla nascita della Corte gli Stati Uniti mostrarono un approccio fortemente antagonista nei confronti dei giudici penali dell’Aia. Nel maggio 2002 il presidente statunitense Bush dichiarò l’intenzione di non ratificare il già firmato accordo del 2000 dall’amministrazione Clinton. Iniziò così una politica ostativa del ruolo della Corte: vennero siglati circa un centinaio di cosiddetti “accordi dell’articolo 98” o “accordi bilaterali di non consegna”. Questi miravano a inibire la giurisdizione della Corte circa i possibili crimini internazionali commessi da cittadini statunitensi presenti nel territorio dello Stato parte dell’accordo bilaterale. Situazione maggiormente aggravata dalla presenza di strumenti pattizi denominati SOFA (Status of Forces Agreement) che permettono la giurisdizione esclusiva di uno Stato sul proprio personale militare coinvolto nel conflitto. Contestualmente alla dichiarazione di non ratifica, gli Stati Uniti minacciarono di utilizzare il proprio potere di veto nel Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite per bloccare il rinnovo del mandato di operazioni di peacekeeping globale, qualora non si fosse accettato di esentare dalla giurisdizione della Corte i relativi cittadini.
Il braccio di ferro tra USA e Consiglio terminò nel 2004 quando il Segretario Generale delle Nazioni Unite, Annan, si rifiutò di rinnovare l’esenzione temporanea richiesta dal governo Bush a seguito dello scandalo del carcere iracheno “Abu Ghraib”. Alcune emittenti televisive rilasciarono immagini di prigionieri seviziati e torturati da militari statunitensi; la fotografia di un uomo incappucciato, in piedi su una scatola e collegato a dei cavi elettrici divenne il simbolo di tali violenze.
La richiesta avanzata dalla Bensouda il 20 novembre 2017 è stata però rigettata nel 2019 poiché la PTC espresse preoccupazione sulla: «disponibilità di prove per crimini che risalgono a molti anni fa» (riferendosi al 2003); «la prospettiva di ottenere una cooperazione significativa da parte degli Stati attori»; e la «quantità significativa di risorse» necessarie per finanziare l’intera indagine (par. 93-96 della Decisione).
L’autorizzazione a procedere del 2020 e le sanzioni personali nei confronti di Fatou Bensouda
Nonostante alcune perplessità che si rilevano in dottrina sul meccanismo dell’art. 15 par. 5 dello Statuto di Roma, circa la possibilità di appello del procuratore nei confronti della PTC, Fatou Bensouda a seguito di attenta analisi ha deciso di proporre “ricorso”. Il 5 marzo 2020, la Camera d’Appello della Corte, con decisione unanime, ha autorizzato l’indagine relativa agli eventi occorsi nel territorio dell’Afghanistan secondo le indicazioni della richiesta del 2017.
Ancor prima della revisione della decisione della PTC, nell’aprile 2019 gli Stati Uniti dichiararono inadeguate le accuse mosse verso il proprio corpo militare e annullarono il visto, per entrare nel territorio statunitense, della Procuratrice capo.
L’11 giugno 2020 il presidente statunitense Trump ha dichiarato l’adozione dell’Executive Order 13928 contenente la previsione di sanzioni economiche e di restrizioni di movimento negli USA, non solo per i funzionari della Corte Penale Internazionale ma anche per qualsiasi soggetto che fornisca prove o sia coinvolto nelle indagini a danno delle forze armate statali. Avvertimento che si è tramutato in fattualità il 2 settembre 2020.
La reazione in oggetto e i forti divieti personali imposti, a parere della dottrina prevalente, sono da considerarsi illeciti e privi di fondamento nel diritto internazionale consuetudinario. Si tratta infatti di sanzioni ad personam che inevitabilmente condurranno a un’oggettiva difficoltà per la Corte di attuare le azioni di indagine.
Basi giuridiche per la persecuzione dei presunti crimini internazionali nei confronti dei militari USA in territorio afghano
Le basi giuridiche per l’intervento della Corte devono ritenersi, in prima analisi, pienamente soddisfatte, sia per quanto attiene alle precondizioni per l’esercizio della giurisdizione sia alle modalità di attivazione della stessa. Questo, in virtù del combinato disposto degli art. 12, 13, 15 e 17 dello Statuto di Roma.
Nel caso in esame le condizioni per poter agire proprio motu da parte della Bensouda sono raggiunte a norma dell’art.12: l’Afghanistan è infatti Stato parte della Corte Penale Internazionale.
La questione risulta maggiormente complessa analizzando la previsione dell’art. 98, in relazione all’accordo bilaterale USA-Afghanistan “di non consegna”, e i SOFA.
Ambo gli strumenti parrebbero minare ex ante qualsiasi pretesa di competenza della Corte. Tuttavia, la dottrina, seppur non vi sia unanimità al riguardo, ritiene che gli stessi non possano invocarsi come cause “escludenti” rispetto agli obblighi assunti con la ratifica dello Statuto, che non ammette alcuna riserva allo stesso (art.120).
Ipotesi e prospettive di sviluppo della “controversia”
Attesa la difficile composizione tra l’art.98 (secondo cui la Corte non può presentare una richiesta di assistenza o consegna che costringerebbe uno Stato a violare obblighi pattizi di diritto internazionale assunti in tema di immunità statale o diplomatica) e l’art.120, si è sostenuto in dottrina che non è compito della CPI prendere in considerazione le disposizioni dei singoli trattati degli Stati parte. Inoltre, la comunità internazionale parrebbe incline ad avallare l’intervento della Procuratrice capo, ammonendo al contempo la politica dell’amministrazione Trump.
Probabile in tal senso uno scontro con l’Europa: dichiarazioni di sostegno all’attività della CPI provengono dal portavoce dell’Alto rappresentante dell’Unione Europea per gli Affari Esteri Borrell, e da Le Drian ministro degli Esteri francese, nonché da altri autorevoli esponenti della comunità internazionale.
Viene parimenti condannato l’operato degli USA, definendo le misure sanzionatorie adottate come un grave attacco alla terzietà della Corte e al lavoro fondamentale svolto dalle proprie istituzioni.
Nonostante questo tipo di reazioni, non sembra placarsi la stretta trumpiana. Dovremmo domandarci se il passo successivo, volendo perseguire questo tipo di politica, sia quello di ricorrere a ulteriori sanzioni analoghe a quelle del 2002. Questo alla luce della considerazione che gli Stati Uniti sono finanziatori irrinunciabili di numerose missioni, tra le altre, a carattere umanitario nel mondo, nonché di Organizzazioni internazionali che sono vitali per il funzionamento del “sistema” internazionale. D’altro canto, è possibile pensare che, qualora non vi siano posizioni ufficiali provenienti da altri Stati/Soggetti di diritto internazionale che vadano ad avvallare il pensiero statunitense, necessariamente si dovrà modificare la strategia politica.
In ultima analisi, si ritiene che non debba essere sottovalutata l’incidenza delle elezioni statunitensi che si svolgeranno fra poco più di un mese. È plausibile supporre che, qualora risultasse vincente dalle urne, Biden potrebbe assumere un atteggiamento maggiormente “distensivo” nei confronti della Corte. Potendosi, ad esempio, ipotizzare il ripristino dello status di “osservatore” presso la CPI (come avvenne a seguito dell’elezione di Obama) e l’optare per un “dialogo” circa i termini delle indagini che andranno a svolgersi.
Fonti e approfondimenti
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“The Trump Administration Revokes the ICC Prosecutor’s U.S. Visa Shortly Before the ICC Pre-Trial Chamber Declines to Authorize an Investigation into War Crimes in Afghanistan”, The American Journal of International Law ,2019, pp. 625–630.
Cormier, “Can the ICC Exercise Jurisdiction over US Nationals for Crimes Committed in the Afghanistan Situation?”, Journal of International Criminal Justice, 2018, pp. 1043-1062.
Miller, “Graveyard of Analogies: The Use and Abuse of History for the War in Afghanistan”, Journal of Strategic Studies, 2016, pp. 446-476.
Haureich – M. Vaughn, “Ill‐Treatment and Torture at Abu Ghraib Prison: Irrational Policy Implementation and Administrative Breakdown”, A Critical Journal of Crime, Law and Society, 2009, pp. 181-201.
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ICC Press Release, “ICC Judges Reject Opening of an Investigation Regarding Afghanistan Situation”, 12/04/2019
ICC Press Release, “Statement of ICC Prosecutor, Fatou Bensouda, following the Appeals Chamber’s Decision Authorising an Investigation into the Situation in Afghanistan: ‘Today is an Important Day for the Cause of International Criminal Justice’“, 05/03/2020
Statuto della Corte Penale Internazionale, concluso a Roma il 17 luglio 1998, approvato il 22 luglio 2001
“US Sanctions on ICC Prosecutor Unacceptable, says EU”, The Guardian, 03/09/2020
“ICC Authorises Investigation into Alleged Afghanistan War Crimes”. Al Jazeera English, 05/03/2020
“US Issues Visa Ban for ICC Chief Prosecutor Following Afghanistan Probe”, Middle East Eye, 05/04/2019
