La cosiddetta questione palestinese, scaturita dalla fondazione dello Stato d’Israele nel 1948 (e la conseguente Prima guerra arabo-israeliana), è stata negli anni il centro di sforzi diplomatici volti alla risoluzione del conflitto. Diversi piani e processi di pace sono stati proposti dalle diverse parti coinvolte, nonché sponsorizzate da potenze quali gli Stati Uniti. Uno dei processi di pace più proficui fu quello iniziato a Madrid il 30 ottobre 1991 – la Conferenza di pace di Madrid – che portò alla firma degli Accordi di Oslo nel 1992 e al trattato di pace tra Israele e Giordania nel 1994. La conferenza aveva lo scopo di porre fine allo stato di guerra tra Israele e i vicini arabi, raggiungendo una pace giusta e onnicomprensiva e risolvere la questione palestinese.
Le origini: fattori e personaggi regionali determinanti
All’indomani della terza guerra arabo-israeliana del 1967, re Hussein di Giordania fu uno degli attori regionali più attivi nel fare progredire l’idea di una risoluzione pacifica del conflitto arabo-israeliano e della questione palestinese. La guerra e le perdite territoriali da parte araba (Giordania, Libano, Egitto e Siria) di Cisgiordania, della Striscia di Gaza, delle alture del Golan e della penisola del Sinai innestarono nel mondo arabo un forte senso di sconforto, mentre diedero il via a dinamiche profonde all’interno del regno di Giordania e dell’Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP). Nel 1970, il movimento politico-militare palestinese al-Fatah raggiunse un accordo di unità con l’OLP, rendendolo il solo organismo legittimato a rappresentare il popolo palestinese nel conflitto. L’ideologia della lotta armata come unico mezzo di liberazione però non rese le cose facili ai fini di un processo di pace pacifico e, fra tutti, mise in pericolo diretto Israele e il vicino regno di Giordania.
Le azioni di guerriglia dell’OLP ai danni di Israele, fece infatti temere alla Corona giordana di poter ricadere in guerra con il vicino Stato ebreo, fintanto che nel 1970 l’OLP venne espulso dal regno in seguito a un violento mese di guerra civile, il cosiddetto “Settembre Nero”. Per questo motivo, re Hussein cominciò a perseguire attivamente la risoluzione pacifica del conflitto.
Madrid, dieci anni prima
I primi anni Ottanta avevano assistito alla formazione di una congiunzione storica favorevole all’idea di tenere una conferenza internazionale di pace, grazie agli sforzi di re Hussein e di Shimon Peres, capo dell’allora governo laburista israeliano, propenso alla possibilità di una soluzione pacifica del conflitto arabo-israeliano. Tuttavia, l’elezione di un governo di coalizione tra laburisti e Likud nel 1986, guidato da Yitzhak Shamir, danneggiò le prospettive di un processo di pace.
Durante la seconda metà degli anni ’80, tre grandi eventi storici nella regione stimolarono gli sviluppi che avrebbero portato alla stesura di due grandi piani di pace, il Piano Shamir e il Piano Baker, i quali hanno poi costituito il quadro della Conferenza di pace di Madrid nel 1991 e dell’intero processo di pace in Medio Oriente.
Lo scoppio dell’Intifada palestinese del 1987 fece da catalizzatore delle tensioni. Dando forma violenta alla frustrazione del popolo palestinese, l’Intifada e la conseguente politica del “pugno di ferro” attuata da Israele, attirarono l’attenzione dell’opinione pubblica internazionale e mostrarono per la prima volta la “brutta faccia” dell’occupazione. L’anno successivo, un altro evento storico ha agitato gli eventi che hanno facilitato la strada verso Madrid: il 31 luglio 1988, re Hussein di Giordania annunciò alla nazione il definitivo disimpegno amministrativo e legale giordano dalla Cisgiordania, una mossa che realizzò le aspirazioni dell’OLP di essere l’unico rappresentante del popolo palestinese, placando finalmente le relazioni tra il Regno Hascemita di Giordania e l’OLP.
Infine, il 12 novembre 1988, il Consiglio nazionale palestinese dichiarò la nascita dello Stato indipendente palestinese ed espresse il desiderio di perseguire una conferenza internazionale di pace con alla base le Risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU 242 e 338. La Dichiarazione fu presto seguita dal discorso all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 13 dicembre di Yasser Arafat, il quale, accettando le Risoluzioni 242 e 338, riconobbe il diritto di Israele all’esistenza e denunciò ogni forma di terrorismo, aprendo il dialogo tra l’OLP e gli Stati Uniti per la prima volta nella storia.
La pressione derivante dell’Intifada e le prospettive aperte dalla nuova posizione moderata dell’OLP consentirono all’amministrazione USA di George H. Bush di spingere il Primo ministro israeliano Shamir a presentare un piano di pace, il Piano Shamir. Da qui una serie di piani di pace rimbalzarono per tutta la regione, incentrati principalmente sul problema della rappresentanza palestinese in seno a possibili negoziati di pace. Israeliani e statunitensi consideravano infatti fuori questione la possibilità di un dialogo diretto con l’OLP.
Il piano che finalmente avrebbe costruito lo scheletro del processo di pace di Madrid fu il Piano Baker, progettato dall’allora segretario di Stato James Baker, il quale prevedeva elezioni in Palestina ai fini della creazione di una rappresentanza palestinese che escludesse l’OLP, così come richiesto da Israele.
La svolta verso Madrid
La fine della Guerra Fredda e il successo americano in Iraq nel 1991 diedero slancio a un ulteriore tentativo di negoziare una pace lunga e duratura in Medio Oriente.
La sfida di portare le parti in conflitto al tavolo dei negoziati e far accettare agli Stati arabi e all’OLP il quadro stabilito dai piani di Shamir e Baker fu facilitata dalle conseguenze economiche della crisi del Golfo. La deteriorata situazione economica in Giordania e Palestina, causata anche dalla loro posizione pro-Iraq durante la guerra del Golfo, e il conseguente taglio degli aiuti occidentali, le spinsero a partecipare ai colloqui di pace con la necessità di compiacere gli Stati Uniti e ripristinare la loro immagine internazionale. Per quanto riguarda Israele, fu esercitata la stessa pressione economica: in un momento in cui il Paese stava attraversando una crisi dovuta ai crescenti costi dell’Intifada palestinese e all’afflusso di ebrei sovietici conseguente al crollo dell’URSS, l’amministrazione Bush collegò l’accesso a un prestito di dieci milioni di dollari alla partecipazione di Israele alla Conferenza di Madrid.
Così cominciò la shuttle diplomacy di Baker (dal marzo al luglio 1991), rafforzata dalla pressione economica esercitata dagli Stati Uniti. Il risultato fu una particolare forma di negoziazione a doppio binario – uno bilaterale e uno multilaterale – co-sponsorizzata da Russia e Stati Uniti (con le Nazioni Unite nel ruolo di osservatore), cominciata alla Conferenza di Madrid del 30 ottobre 1991.
Subito dopo la Conferenza di Madrid, a Washington presero il via tre distinti gruppi negoziali bilaterali: Israele e Siria, Israele e Libano, Israele e una delegazione congiunta palestinese-giordana, che avrebbero negoziato ognuno una propria pace separata.
Una conferenza multilaterale sul Medio Oriente, prevista per il 28 gennaio 1992 a Mosca, fu ideata come forum internazionale volto a rafforzare i progressi compiuti nei negoziati bilaterali e ad affrontare specifiche questioni relative allo sviluppo economico regionale, alla sicurezza e al controllo degli armamenti, alle risorse idriche, all’ambiente e alla questione fondamentale dei profughi palestinesi. I colloqui multilaterali registrarono la partecipazione delle parti interessate della Comunità Internazionale (osservatori della Comunità europea, del Canada e del Giappone), dei due co-sponsor del Processo di pace, dell’ONU, di attori regionali (vale a dire Egitto, Arabia Saudita e Tunisia) e della delegazione congiunta giordano-palestinese. Si tennero fuori Siria e Libano, preoccupati che il binario multilaterale contribuisse unicamente a normalizzare i rapporti con Israele prima che si potessero ottenere accordi sostanziali in seno ai singoli negoziati bilaterali.
Gli Accordi di Oslo e la pace Israelo-giordana, le due grandi vittorie di Madrid
Il processo di pace cominciato a Madrid si protrasse per numerosi round di negoziazioni e risentì spesso delle tensioni derivate da accadimenti internazionali e regionali in quei mesi. Dei tre percorsi di negoziazioni bilaterali, solo quelli israelo-giordano e israelo-palestinese si rivelarono proficui.
Il 13 settembre 1993, gli Accordi di Oslo furono firmati da Israele e dall’OLP a Washington. Storica è rimasta l’immagine della stretta di mano fra Yasser Arafat e Isaac Rabin. Attraverso gli accordi, l’OLP riconobbe il diritto all’esistenza di Israele, mentre lo Stato ebraico riconobbe l’OLP come rappresentante del popolo palestinese, permettendogli di “governare” alcune parti della Palestina occupata, divisa nell’area A, B e C. Un anno dopo fu la volta della Giordania: il 26 ottobre 1994, lo Stato d’Israele e il regno Hashemita di Giordania firmarono un accordo di pace nella regione di Wadi Araba, il secondo tra uno Stato arabo e Israele.
Dopo questi grandi successi, però, il processo di pace andò verso la propria fine. Come la storia avrebbe confermato, lo scetticismo arabo di fronte alla firma degli Accordi di Oslo si rivelò fondato. Le attività di occupazione israeliana non terminarono e le deadline previste dai successivi accordi israelo-palestinesi non furono mai rispettate. A ultimo, il re di Giordania Hussein e Isaac Rabin, pagarono con la vita i propri successi diplomatici.
Fonti e approfondimenti
Haddadin M. J. (2002a). Diplomacy on the Jordan: International Conflict and Negotiated Resolution. Norwell, MA: Kluwer Academic Publishers.
Majali A. S., Anani J. A., Haddadin M. J. (2006), Peacemaking: The inside story of the 1994 Jordanian-Israeli Peace Treaty, Ithaca Press.
Editing a cura di Carolina Venco
