Il 26 marzo 1991 è nata una delle più durevoli esperienze di integrazione latino-americana contemporanea: il Mercosur. Il progetto è partito con la costituzione di un’unione doganale temporanea nel 1991, grazie al trattato di Asunción, ed è poi continuato nel 1995 con il Protocollo di Ouro Preto, che ne stabilisce la struttura istituzionale fondamentale. Nei trent’anni trascorsi dalla sua fondazione, il mercato comune ha vissuto sia periodi di forte espansione che di crisi, come quella che sembra immobilizzarne lo sviluppo nell’ultimo decennio.
Per comprendere le origini del Mercosur è necessario esaminare la situazione degli anni ’90 sia a livello regionale che internazionale, dato che in entrambi i livelli si inseriscono i processi di trasformazione che hanno poi portato alla firma del trattato di Asunción.
A livello regionale
A livello regionale, gli esperti di integrazione latino-americana sono divisi tra chi considera fondamentali le precedenti esperienze di regionalismo e chi, invece, pone particolare enfasi sul miglioramento dei rapporti tra i due Paesi principali del Mercosur, Argentina e Brasile. In entrambi i casi, due elementi di contesto sono particolarmente importanti: l’ondata di democratizzazione che accompagna la fine delle dittature militari e la necessità di modernizzare le economie in seguito alla década perdida e alla crisi del debito del 1982.
Il periodo delle dittature militari in America latina ha coinvolto diversi Paesi della regione tra gli anni ’60 e ’80, senza escludere quelli che saranno poi i fondatori del Mercosur: Argentina, Brasile, Uruguay e Paraguay. Durante questo periodo, il realismo politico predicato dalle dittature ha condotto a un generale deterioramento dei rapporti tra Stati e le politiche nazionaliste hanno reso inefficaci i tentativi di integrazione precedenti. L’ondata di democratizzazione che ha seguito la fine delle dittature ha portato con sé una nuova visione dei rapporti con il resto della regione, basata più sulla cooperazione che sulla competizione. Di conseguenza, il dialogo che ne è scaturito ha reso possibile il riavvicinamento tra Stati rivali. Senza la transizione democratica regionale, il Mercosur non sarebbe stato possibile.
Inoltre, la necessità di reagire alla grande crisi finanziaria – iniziata nel 1982 in Messico e poi diffusasi in tutta la regione – ha portato all’individuazione dell’integrazione regionale come possibile rimedio al decennio perduto degli anni ’80, così denominato in seguito alla crescita vicina allo zero del continente. Le politiche protezionistiche delle dittature, ad eccezione del Cile neo-liberale di Pinochet, e l’eccessivo indebitamento con l’estero per finanziare lo sviluppo economico hanno portato alla crisi del debito. Abbattere le tariffe doganali, aumentare i flussi di commercio regionali e integrare le proprie economie ha rappresentato per i Paesi latinoamericani una soluzione per uscire più rapidamente dalla crisi.
Le precedenti esperienze di integrazione
I processi d’integrazione regionale latino-americani hanno una lunga storia che non si limita al dopoguerra o all’inizio degli anni Novanta. Le prime idee di unione vennero proposte da personaggi storici come Simón Bolívar, tra i primi a proporre l’unione del continente ispano-americano al tempo delle indipendenze nei primi anni Venti del 1800.
Quando si parla di integrazione latino-americana, sono due le correnti che alimentano l’eterno dibattito tra la visione panamericana e quella panlatina, ovvero un’integrazione basata sul dialogo tra tutte le Americhe, compresi gli Stati Uniti, oppure su una collaborazione indipendente riservata esclusivamente all’America latina. Il Mercosur ha scelto quest’ultima, basandosi su una cooperazione interna tra Stati che appartengono all’America latina, ma senza escludere contatti all’esterno con altri continenti, come nel caso dell’accordo con l’UE. Per questa ragione, questo esperimento di integrazione viene definito come regionalismo aperto.
Tra le precedenti esperienze d’integrazione regionale c’è l’ALALC (Associazione Latino-americana di Libero Commercio), creata nel 1960 con il trattato di Montevideo che proponeva la creazione di una zona di libero commercio continentale e accordi multilaterali. L’ALALC ha fallito a causa della mancanza di regole chiare negli scambi commerciali che hanno portato a pratiche di concorrenza sleale, accompagnate dall’impossibilità di trovare una volontà politica solida per portare avanti l’iniziativa.
Il riconoscimento del fallimento dell’ALALC da parte degli Stati membri ha coinciso però con l’inizio di un ulteriore tentativo d’integrazione: l’ALADI (Associazione Latino-americana di Integrazione), fondata nel 1980. Tuttavia, questo schema d’integrazione regionale si differenzia dai precedenti in quanto si tratta più di un ampio quadro giuridico in cui si inseriranno successivamente ulteriori progetti di integrazione, quali il Mercosur.
Il rapprochement Argentina-Brasile
Le origini del Mercosur passano attraverso il rapido miglioramento delle relazioni tra i suoi due principali promotori. Argentina e Brasile hanno vissuto esperienze simili legate alle dittature militari, terminate rispettivamente nel 1983 e nel 1985. Durante le dittature, in piena Guerra Fredda, i due Stati si consideravano più come nemici che alleati a causa della rivalità storica per la supremazia nel continente e della visione militare e nazionalista che difficilmente ha reso la collaborazione possibile. Durante gli anni Settanta e ’80, si arrivò a una corsa agli armamenti nucleari, in scala ridotta, che venne risolta solo dopo la transizione democratica grazie al rinnovato dialogo e alla risoluzione di questioni spinose quali la disputa sulla diga idroelettrica di Itaipú.
I nuovi presidenti, Alfonsín per l’Argentina e Sarney per il Brasile, riuscirono a migliorare i rapporti politici tra i due Paesi, grazie all’istituzione di un dialogo sia personale che istituzionale. Proprio in questi anni si gettarono le basi per quello che sarà il trattato di Asunción, costitutivo del Mercosur, che verrà portato avanti dai successivi presidenti Menem e Collor. Prima di esso però, ci fu il PICAB, un trattato di cooperazione, integrazione e sviluppo firmato da Argentina e Brasile nel 1988. Questo primo passo è stato fondamentale per sancire ufficialmente il riavvicinamento tra i due Paesi latino-americani.
A livello internazionale
Infine, per capire a fondo il processo che ha portato, in pochissimi anni, dalla rivalità tra i suoi protagonisti all’istituzione del Mercosur, bisogna tenere in conto il contesto internazionale in cui questi cambiamenti si inseriscono. Il periodo tra il 1983 e il 1991, infatti, è stato denominato “seconde détente”, in quanto corrisponde ad anni di dialogo e distensione tra gli Stati Uniti e l’URSS. Mentre il gigante sovietico si avviava verso il collasso e dopo la firma di trattati per la non-proliferazione delle armi nucleari come lo START I, questo spirito collaborativo si è diffuso nel resto del mondo e anche in America latina, come dimostra il rapprochement Argentina-Brasile.
Già prima della fine della Guerra Fredda, un’ondata di democratizzazione si è diffusa a livello globale: è la cosiddetta terza ondata descritta dal politologo statunitense Samuel P. Huntington, che viene accompagnata dalla nascita di diversi meccanismi d’integrazione regionale, ai quali anche il continente latino-americano risponde presente.
Dal punto di vista economico, la democratizzazione è seguita da un’ampia liberalizzazione delle economie latino-americane per attrarre capitali stranieri, adattandosi al clima internazionale che attribuisce ampia fiducia alle politiche neo-liberali e ai mercati durante gli anni ’90. L’istituzionalizzazione del GATT in OMC/WTO (Organizzazione Mondiale del Commercio) del 1995 è un esempio di come i cambiamenti istituzionali internazionali influiscono anche a livello regionale, in quanto il Mercosur si attiene alle regole dell’OMC per assicurare la compatibilità con il commercio mondiale. Inoltre, far convergere le proprie politiche economiche all’interno dell’OMC attraverso uno schema di integrazione regionale, come il Mercosur, permette ai Paesi latino-americani membri di aumentare la loro rilevanza nell’economia internazionale agendo come un blocco. Le regole dell’OMC, essendo tutti i Paesi latino-americani (tranne le Bahamas) membri dell’OMC, costituisce la base anche per l’integrazione regionale.
Il Mercosur oggi
La necessità di creare un meccanismo di integrazione regionale come il Mercosur è nata da diversi processi di trasformazione che hanno interessato la regione e il suo contesto internazionale. Non è quindi una singola causa precisa ciò che ha permesso al Mercosur di raccogliere l’impeto necessario, bensì una serie di eventi.
La crescita del Mercosur sembra oggi essersi fermata e l’impasse in cui ci si trova deriva ancora una volta da molteplici fattori. Ad esempio, l’importanza della cooperazione tra i Paesi della BRICS (Brasile, Russia, India, Cina e Sud Africa), preferito rispetto al Mercosur dal governo di Dilma Rousseff (2011-2016). L’avanzata di governi di destra negli ultimi decenni in diversi Stati dell’America latina ha poi portato ad un’ulteriore perdita di impeto per il Mercosur, in quanto questi governi non considerano l’integrazione politica, oltre che economica, come una priorità. Secondo la rivista di attualità Nueva Sociedad, l’unico modo di risolvere questa impasse passa per la fine dei governi nazionalisti e conservatori attualmente diffusi nella regione, a partire da quello di Jair Bolsonaro in Brasile.
Un’altra possibilità di rivalsa è rappresentata dagli accordi di cooperazione internazionale che il Mercosur sta cercando di attuare, come quello con l’Unione Europea, che dovrà ancora essere ratificato dopo l’accordo raggiunto nel 2019 nonostante le divergenze con Bolsonaro sulla questione ambientale in Amazzonia. Dai futuri risultati di queste negoziazioni, oltre che dal possibile ingresso della Bolivia e la fine della sospensione del Venezuela, dipenderà il destino del Mercosur.
Fonti e approfondimenti
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Luiz Filipe de Macedo Soares, “Las orígenes del Mercosur”, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2003.
Università di Verona, “Il Mercosur – Mercado Comun del Sur, Scheda Nove”.
Mercosur, sito ufficiale e paesi membri:
https://www.mercosur.int/quienes-somos/paises-del-mercosur/
Editing a cura di Matilde Mosca
