Negoziazioni sul clima: come funzionano? Verso la COP25

di Maria Colella

Il cambiamento climatico è ad oggi una delle più grandi sfide del nostro tempo. Gli impatti dell’attività umana sugli ecosistemi e sui cicli biologici sempre più evidenti, come anche sottolineato dal progressivo avvicinamento ai valori critici dei limiti del pianeta, hanno riportato in auge la necessità, già espressa nell’Accordo sul clima di Parigi del 2015, di uno sforzo comune e coordinato per mantenere il riscaldamento globale al di sotto dell’aumento di 1,5° C rispetto ai livelli pre-industriali.

Il contrasto al cambiamento climatico è “una priorità assoluta e le Nazioni Unite intendono avere un ruolo guida. […] L’emergenza climatica è una gara che stiamo perdendo, ma è una gara che possiamo vincere se cambiamo le nostre strade adesso”, ha ribadito il segretario generale dell’ONU António Guterres nel corso dell’ultimo vertice sul clima tenutosi il 23 settembre scorso al palazzo di vetro a New York. È proprio alla vigilia della venticinquesima Conferenza mondiale sul clima delle Nazioni Unite, organizzata dal 2 al 13 dicembre a Madrid, che si inserisce il nostro progetto: cercheremo di comprendere meglio con una serie di articoli a che punto siano i negoziati internazionali sul clima e cosa aspettarci dalla nuova COP 25. Partendo dal principio, esamineremo cosa sono nel concreto queste conferenze e le negoziazioni sul clima, come si sono evolute, e gli obiettivi che hanno raggiunto nei vari anni, soffermandoci sui vari gruppi che le compongono e le loro rispettive posizioni. 

Che cos’è una COP?

Nell’uso corrente, l’espressione COP designa la cosiddetta Conference of the Parties, ossia le conferenze mondiali organizzate su base annuale a partire dalla firma della storica Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (United Nation Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) avvenuta il 12 Giugno del 1992 all’interno della cornice del Summit delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo di Rio de Janeiro (il cosiddetto Earth Summit). L’UNFCCC entrò ufficialmente in vigore due anni dopo, con la ratifica da parte di  197 partecipanti – i Parties –, che a partire da quella data si riuniscono ogni anno nella Conferenza delle Parti (COP) per discutere e negoziare sulle soluzioni da adottare in maniera multilaterale per limitare i cambiamenti climatici. Da allora si sono tenute ben 24 COP e negoziazioni sul clima, di cui citiamo la prima tenutasi in Germania (Berlino) nel 1995; la terza in Giappone (Kyoto) dove è stato firmato l’omonimo Protocollo; la ventunesima in Francia (Parigi) durante la quale è avvenuta la ratifica dell’Accordo di Parigi; la più recente ventiquattresima conferenza tenutasi in Polonia (Katowice); e infine l’ultima edizione, pianificata inizialmente a Santiago in Cile, che a seguito dei disordini avvenuti nel Paese sudamericano si terrà a Madrid. 

Il framework istituzionale dell’UNFCCC

All’interno del framework relativo all’UNFCCC è possibile riscontrare la presenza di numerosi organi che lavorano su più livelli; questi ultimi includono sia gli organi stabiliti dalla Convenzione, sia gli organi creati ad hoc dalle COP, quali comitati, gruppi di lavoro e team di esperti. Tra i primi è possibile operare una suddivisione funzionale:

• tra gli organi con funzioni decisionali, troviamo la Conferenza delle Parti della Convenzione (COP) a cui è demandato il compito di promuovere e vigilare sull’effettiva attuazione della Convenzione e di qualsiasi altro strumento giuridico. In seguito all’entrata in vigore nel 2005 e 2015 rispettivamente del Protocollo di Kyoto e dell’Accordo di Parigi, le Conferenze delle Parti (COP) hanno incluso le Riunioni delle Parti del Protocollo di Kyoto (CMP) e le Riunioni delle Parti dell’Accordo di Parigi (CMA), le quali guardano all’implementazione dei due rispettivi regimi giuridici. Nelle sessioni ordinarie che si tengono congiuntamente o separatamente, sono rappresentate soltanto le Parti firmatarie, mentre coloro i quali non sono parte del Protocollo, possono parteciparvi in qualità di osservatori dei lavori. 
• tra gli organi di gestione e coordinamento troviamo rispettivamente il Segretariato e gli Uffici della Presidenza della COP, CMA e CMP.
• tra gli organismi ausiliari responsabili del supporto tecnico e scientifico alle COP, troviamo sia due unità permanenti, l’Organo sussidiario di consulenza scientifica e tecnica (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA) e l’Organo sussidiario di attuazione (Subsidiary Body for Implementation, SBI), sia tutta una serie di altri istituti specializzati costituiti tramite accordo all’interno delle varie sessioni. 

Inoltre, sebbene siano le delegazioni dei vari Stati gli attori principali all’interno delle COP, vi sono altri tipi di organizzazioni che partecipano attivamente sotto il nome di osservatori (Observer Organizations). Queste vengono suddivise secondo tre categorie, ovvero Agenzie Speciali delle Nazioni Unite, organizzazioni intergovernative (IGOs) e organizzazioni non-governative (NGOs). Le organizzazioni non governative rappresentano un ampio spettro di istanze e comprendono rappresentanti delle imprese e dell’industria, gruppi ambientalisti, governi locali e autorità municipali, istituti di ricerca e accademici, sindacati, donne e gruppi di genere etc., oltre ai membri della stampa e dei media internazionali.

La sfida degli accordi comuni

Sin dall’inizio degli anni ’90, le negoziazioni multilaterali relative alla politica climatica internazionale hanno avuto luogo proprio all’interno di tali forum globali: le sessioni plenarie delle COP. Precedute dalle sedute dei gruppi tecnici, i delegati degli Stati, in quanto Parti firmatarie dei vari Accordi, hanno agito sempre per consenso su tutte le questioni sostanziali, e per maggioranza su quelle procedurali, in mancanza di un accordo unanime per la modifica dell’art.42 della Convenzione. Tuttavia, la storia dei negoziati sul clima ha dimostrato come il raggiungimento di accordi comuni tra le varie delegazioni non sempre sia stato agevole, a causa delle diverse condizioni e interessi in gioco dei Paesi partecipanti. In particolar modo le disparità dal punto di vista economico, sociale e ambientale, la diversa capacità di rispondere agli impatti dei cambiamenti climatici o di attuare meccanismi di mitigazione, nonché il grado in cui i Paesi si sentono responsabili storicamente delle loro emissioni inquinanti, sono stati i fattori che prima di tutto hanno bloccato i processi di trattativa. Inoltre, spesso si è assistito alla creazione di vere e proprie coalizioni di Paesi “affini”, nel tentativo di poter arrivare ad accordi più favorevoli.

Nel prossimo articolo di questo progetto verranno analizzati nello specifico i vari gruppi negoziali, la loro composizione, mostrando la diversità degli interessi che rendono la lotta ai cambiamenti climatici una sfida ancora più complessa. 

Fonti e approfondimenti 

United Nations, “United Nations Framework Convention on Climate Change” 1992

United Nations Climate Change Secretariat, “United Nations framework convention on climate change: handbook”, 2006.

UNFCCC official website

United Nations Climate Change Secretariat, “How to COP”, 2014.