Servizio europeo per l’azione esterna: cos’è e come funziona

di Anna Baratta

Una delle innovazioni più importanti introdotte dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009, è stata la creazione di un Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE, in inglese European External Action Service – EEAS). Svolgendo di fatto le funzioni di un ministero degli Esteri dell’Unione europea, il SEAE ne coordina la  Politica estera e di sicurezza comune (PESC), di cui la Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) fa parte, e l’attività diplomatica.

Fin dalla sua istituzione, il SEAE nasce come supporto alle attività dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR/VP) nelle funzioni assegnate dai Trattati. Inoltre, collabora a stretto contatto con i ministeri degli Esteri e della Difesa degli Stati membri e con le altre istituzioni dell’UE, in particolare con la Commissione.

Possiamo considerare il SEAE come un organo “ibrido” di importanza fondamentale per l’attività sia della Commissione che del Consiglio. Ciononostante, il ruolo principale del SEAE è prevalentemente di tipo amministrativo e l’organo non dispone di autonomia decisionale. Le decisioni finali in materia di politica estera e di sicurezza vengono infatti prese dai ministri degli Esteri dei Paesi dell’Unione in occasione del Consiglio Affari Esteri (CAE), presieduto dall’alto rappresentante.

La sede centrale si trova a Bruxelles, ma il SEAE si articola poi in una vasta rete di rappresentanze diplomatiche, ovvero le delegazioni.

Istituzione del SEAE

La proposta di istituire un Servizio europeo per l’azione esterna fu inclusa per la prima volta nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, varato nell’estate 2004. La creazione di un unico dipartimento per le relazioni esterne dell’UE era infatti ritenuta necessaria per assistere l’alto rappresentante nel portare avanti la politica estera dell’Unione. A seguito dell’esito negativo del referendum sulla ratifica del Trattato in Francia e nei Paesi Bassi e al conseguente fallimento del progetto di Costituzione, la proposta fu ripresa nel Trattato di Lisbona. Questo modifica l’impianto istituzionale dell’Unione eliminando la struttura a tre pilastri, introdotta con Maastricht. L’articolo 27 (3) del Trattato sull’Unione europea (TUE) stabilisce infatti che:

“Nell’esecuzione delle sue funzioni, l’alto rappresentante si avvale di un Servizio europeo per l’azione esterna. Il Servizio lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri ed è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali.”

La creazione del nuovo organo e la definizione delle sue competenze sono state oggetto di lunghi e complessi negoziati tra Consiglio, Parlamento e Commissione. Le tre istituzioni principali erano infatti desiderose di difendere, e se possibile accrescere, le proprie prerogative in materia di politica estera dell’Unione, soprattutto la Commissione, la cui Direzione generale per le relazioni esterne (DG RELEX) avrebbe dovuto essere inglobata nel nuovo Servizio, così come le rappresentanze della Commissione all’estero.

Il 25 marzo 2010, l’allora alto rappresentante, Catherine Ashton, illustrava i risultati dei negoziati in un comunicato contenente la proposta di competenze per il nuovo organo, la sua composizione e la gestione dei rapporti con gli Stati membri e le altre istituzioni europee. La proposta veniva approvata dal Parlamento europeo l’8 luglio dello stesso anno con 549 voti a favore, 78 contrari e 17 astenuti. La risoluzione parlamentare introduceva, tuttavia, importanti emendamenti relativi alla nomina del personale, al finanziamento delle delegazioni estere, alla risoluzione di potenziali controversie oltre alla possibilità per il Parlamento di approvare o respingere il bilancio del Servizio e delle singole missioni. Tale novità poneva fine a una lunga tradizione per cui il Parlamento non si intrometteva nei dettagli dei bilanci del Consiglio e viceversa.

La proposta di testo emendata dal Parlamento venne, quindi, approvata dal Consiglio con la decisione 2010/427/UE del 26 luglio. Tale decisione, oltre a confermare i compiti e i principi fondamentali della struttura organizzativa del SEAE, stabiliva quali servizi sarebbero stati trasferiti a esso dalla Commissione e dal segretariato generale del Consiglio. Il neonato organo iniziava ufficialmente a svolgere le proprie funzioni a partire dal 1 gennaio 2011.

Organizzazione del SEAE

Il SEAE è presieduto attualmente dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Josep Borrell, succeduto all’italiana Federica Mogherini a partire da dicembre 2019. L’alto rappresentante non ha un vice e, quando necessario, viene sostituito da un altro membro della Commissione europea o dal ministro degli Esteri dello Stato membro che detiene la presidenza semestrale del Consiglio.

Il lavoro quotidiano svolto presso la sede centrale del SEAE è supervisionato principalmente dalla segretaria generale Helga Schmid, assistita da tre vicesegretari generali: un vicesegretario per le questioni economiche e globali, uno per gli affari politici e uno per la PSDC e la risposta alle crisi. Al momento, le tre posizioni sono occupate rispettivamente da Stefano Sannino, Enrique Mora Benavente e Pawel Herczynski, che dovrebbe essere sostituito a breve dal francese Charles Fries.

Il Servizio europeo per l’azione esterna è articolato in dipartimenti di cui cinque organizzati su base geografica (Africa; Asia; Americhe; Medio Oriente e Nord Africa; Russia, Europa orientale e Balcani occidentali). Servizi separati si occupano, invece, delle questioni globali e multilaterali (come diritti umani, sostegno alla democrazia, migrazione, etc.), della risposta alle crisi ma anche di programmazione strategica, affari legali, relazioni interistituzionali, informazione, audit interno e protezione dei dati personali. Al SEAE fanno, infine, riferimento anche il Joint Situation Centre, che si occupa della cooperazione in materia di intelligence, e l’Agenzia europea per la difesa.

Il bilancio annuale del SEAE è proposto e gestito dall’alto rappresentante e viene approvato ogni anno dal Parlamento. Secondo l’art. 8 della decisione del Consiglio che istituisce il Servizio, infatti, la responsabilità di quest’ultimo si limita alla gestione delle linee di bilancio amministrative (stipendi, costi di gestione, sicurezza ecc.). Le spese operative restano, invece, iscritte nella sezione del bilancio relativa alla Commissione. Inoltre, nell’elaborare lo stato di previsione delle spese amministrative del SEAE, l’alto rappresentante è tenuto a consultare i commissari responsabili rispettivamente della politica di sviluppo e della politica di vicinato. Il contributo dell’Unione europea al finanziamento delle spese del Servizio europeo per il 2020 è pari a 682 139 483 euro.

Le delegazioni dell’UE

Oltre alla sede centrale di Bruxelles, il SEAE è costituito dalle delegazioni dell’UE in tutto il mondo, la cui funzione principale è quella di rappresentare l’UE nel Paese terzo o presso le organizzazioni internazionali e promuoverne i valori e gli interessi. Le delegazioni sostituiscono di fatto le precedenti rappresentanze della Commissione europea e le delegazioni del Consiglio all’estero. Esse dispongono, però, di maggiori competenze e questo le rende più simili a delle vere e proprie ambasciate.

Le delegazioni non sono presenti solo in gran parte dei Paesi membri dell’ONU, ma anche presso le principali organizzazioni internazionali. Nei Paesi ospitanti si occupano delle relazioni politiche, economiche e commerciali tra il Paese in questione e l’Unione, ma anche di diritti umani, cooperazione allo sviluppo e società civile. I capi delegazione hanno il titolo di ambasciatori dell’Unione europea e sono nominati dall’alto rappresentante.

Alto rappresentante e vicepresidente: una figura ponte

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’alto rappresentante ricopre anche il ruolo di vicepresidente della Commissione assicurando maggiore coordinamento e coerenza nella politica estera dell’UE. Si tratta di una figura ponte perché, oltre a essere a capo del SEAE, coordina anche il lavoro della Commissione europea sulle relazioni esterne dell’UE e presiede il Consiglio nella sua formazione Affari Esteri. Inoltre, secondo quanto stabilito dai Trattati, l’alto rappresentante partecipa ai vertici tra i leader dell’UE in seno al Consiglio europeo e interviene nei dibattiti del Parlamento europeo su questioni di politica estera e di sicurezza. Infine, egli rappresenta l’UE in consessi internazionali come le Nazioni Unite e presiede l’Agenzia europea per la difesa e l’Istituto dell’UE per gli studi sulla sicurezza.

L’alto rappresentante viene nominato dal Consiglio europeo e approvato dal presidente della Commissione di cui fa parte per un mandato di cinque anni, rinnovabile, che coincide con il mandato quinquennale della Commissione stessa.

Cosa fa il SEAE?

Ad oggi, i compiti del SEAE sono riassumibili in tre funzioni principali:

  • sostenere l’alto rappresentante dell’UE nella conduzione della politica estera e di sicurezza dell’UE;
  • gestire le relazioni diplomatiche e i partenariati strategici con i Paesi terzi;
  • collaborare con i servizi diplomatici nazionali dei Paesi dell’UE, dell’ONU e di altre grandi potenze.

Queste funzioni si concretizzano in azioni che mirano al raggiungimento dei seguenti obiettivi:

  • costruzione della pace attraverso il sostegno politico, economico e pratico;
  • tutela della sicurezza nel quadro della politica di sicurezza e di difesa comune;
  • relazioni con i Paesi più prossimi attraverso la Politica europea di Vicinato;
  • sviluppo e aiuti umanitari;
  • risposta alle crisi;
  • tutela dei diritti umani;
  • lotta al cambiamento climatico.

A partire dal 2017, congiuntamente all’Agenzia europea per la difesa, il SEAE svolge anche la funzione di Segretariato della Cooperazione strutturata permanente (PESCO) in materia di difesa, cui partecipano 25 dei 27 Stati membri dell’Unione europea.

Il SEAE presenta relazioni periodiche sulle proprie attività e sulla PESC/PSDC e contribuisce alla relazione generale annuale dell’UE.

Quindi, si può concludere che il SEAE non si occupa di tutti gli aspetti dell’azione internazionale – basti pensare al commercio, competenza di cui si occupa la Commissione attraverso il DG TRADE. Tuttavia, il Servizio europeo per l’azione esterna rimane responsabile del coordinamento generale della politica estera dell’Unione e, parzialmente, della sua rappresentanza sulla scena internazionale

 

Fonti e approfondimenti

Commissione Europea, HR/VP Catherine Ashton presents vision for European External Action Service, comunicato stampa, 25/03/2010.

Consiglio dell’UE, Proposal for a Council Decision establishing the organisation and functioning of the European External Action Service, 25/03/2010.

Europa.eu, European External Action Service (EEAS).

Parlamento europeo, Risoluzione legislativa del Parlamento europeo dell’8 luglio 2010 sulla proposta di decisione del Consiglio che fissa l’organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l’azione esterna (P7_TA(2010)0280), Strasburgo, 08/07/2010.

Parlamento europeo, Risoluzione P7_TA(2010)0280, allegato 1: risultato delle votazioni.

SEAE, Organigramma.

SEAE, Josep Borrell announces senior appointments in the EEAS, comunicato stampa, 17/02/2020.

Trattato sull’Unione europea (TUE), testo integrale

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