A cura di Gabriel N. Toggenburg
Si tende sempre a pensare che in America tutto sia più recente che in Europa, eppure quest’anno la Carta dei diritti degli Stati Uniti (US bill of rights) ha compiuto 230 anni, mentre la Carta dei diritti fondamentali dell’UE è entrata in vigore soltanto il 1 dicembre 2009, poco più di 10 anni fa.
Alcuni sondaggi hanno dimostrato che gli statunitensi citano con più facilità due membri della famiglia della sitcom animata dei Simpson piuttosto che il contenuto di due articoli della loro Carta dei diritti. Ma aspettate a sorridere, perché in Europa non ce la passiamo tanto meglio. Un recente sondaggio dell’Eurobarometro ha rilevato che ben oltre la metà della popolazione dell’UE non ha idea di che cosa sia la Carta dei diritti fondamentali.
Consapevole di ciò, il Consiglio dell’UE ha sottolineato la necessità di “promuovere l’adesione dei cittadini alla Carta“. Ma perché è importante saperne di più su questo documento? Che cos’è questa “Carta dei diritti fondamentali”?
“La Carta…”
Il Cambridge Dictionary definisce “Carta” una dichiarazione formale dei diritti del popolo di una nazione o di un’organizzazione. Fin qui tutto bene. Una “Carta”, tuttavia, non è l’ordinario strumento di attuazione del diritto dell’Unione europea. In effetti, la Carta è una creatura ibrida: non è parte integrante dei trattati UE, ma ha il loro “stesso valore giuridico”, secondo l’art. 6(1) del Trattato sull’Unione europea.
Questo carattere ibrido non ha implicazioni da un punto di vista pratico, a meno che i cittadini non vogliano modificare il contenuto della Carta, come suggerito da un recente progetto di due artisti tedeschi, che hanno invitato la popolazione a interrogarsi sulla necessità di aggiornarne il testo. Dal punto di vista giuridico, tuttavia, rimane poco chiaro come dovrebbe svolgersi tale aggiornamento. L’art. 48 del Trattato sull’unione europea (TUE), infatti, definisce soltanto come possono essere modificati i trattati. Inoltre, il fatto di non includere la Carta nei trattati dell’UE non ne ha favorito il fine stabilito dal Consiglio europeo nel 1999, ovvero quello di “sancire in modo visibile l’importanza capitale e la portata” dei diritti fondamentali dell’UE “per i cittadini dell’Unione”.
In ogni caso, il nome “Carta” comunica chiaramente un messaggio: il documento riguarda un elenco completo di diritti.
“… dei diritti…”
Gli oltre 50 articoli della Carta rappresentano una codificazione degli attuali obblighi internazionali in materia di diritti umani. A ciò, la Carta aggiunge tre ulteriori elementi.
In primo luogo, la Carta è chiaramente un documento dell’UE, in quanto affronta le specificità dell’Unione europea. Nella Carta si ritrovano i diritti specifici dell’UE, come la libertà di circolazione (art. 45), i diritti che garantiscono la partecipazione politica a livello europeo (artt. 39 e 44) e il diritto a un’interazione efficiente con l’amministrazione europea (artt. 41, 42 e 43).
In secondo luogo, la Carta è decisamente moderna, in quanto formula i diritti in un linguaggio che ne descrive il loro significato attuale. Ad esempio, la Carta estende esplicitamente il diritto di sposarsi a coppie dello stesso sesso. Ma la sua modernità non si limita a questo e conferisce diritti in ambiti che finora non sarebbero stati classificati come strettamente appartenenti ai diritti umani. Il diritto alla protezione dei consumatori (art. 38) e alla libertà d’impresa (art. 16) sono esempi in tal senso.
In terzo luogo, e forse il più rilevante, la Carta è un’eccezione importante rispetto ad altre fonti internazionali sui diritti umani, in quanto combina in un unico documento giuridicamente vincolante sia i diritti civili-politici (ad esempio, il diritto alla libertà e alla sicurezza), sia i diritti socio-economici (ad esempio, il diritto alla salute o alla protezione sociale), proprio come la Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948, la quale però non è vincolante.
Ma questo importante passo in avanti non è stato privo di condizioni. Per assecondare le resistenze del Regno Unito all’epoca della stesura, fu necessario aggiungere una disposizione, l’art. 52(5), che specificasse che la Carta, oltre ai diritti che possono essere invocati in tribunale, contiene anche delle disposizioni più deboli dal punto di vista giuridico, vale a dire (meri) “principi” che non possono essere direttamente invocati davanti alla Corte. Tuttavia, questo non dovrebbe portare a concludere che le disposizioni socioeconomiche non siano da considerarsi diritti veri e propri.
Al massimo si potrebbe arrivare a sostenere una presunzione confutabile che le disposizioni al titolo IV (solidarietà) della Carta siano principi piuttosto che diritti, come avvenuto in alcune decisioni recenti – una strada scelta dall’avvocato generale nelle conclusioni del 18/07/2013, causa 176/12, par. 55.
“… fondamentali…”
Il nome della Carta esprime chiaramente la natura fondamentale del suo contenuto. Poiché la Carta ha lo stesso valore giuridico dei Trattati, tutta la legislazione dell’UE deve essere conforme a essa per non essere dichiarata nulla dalla Corte di giustizia in Lussemburgo. Esistono precedenti giuridici in tal senso, come dimostra una sentenza della Corte del 2014 riguardante la Direttiva sulla conservazione dei dati. In quanto parte del diritto dell’UE, anche la Carta ha carattere preminente sul diritto nazionale e alcune sue disposizioni sono addirittura vincolanti per i privati, ad esempio nel caso in cui si stipuli un contratto. Finora, la Corte di giustizia dell’UE ha accettato l’efficacia diretta orizzontale per gli articoli 21, 47 e 31(2).
La Carta utilizza il termine fondamentali anziché diritti umani facendo riferimento alla dimensione interna dell’UE, mentre nel caso di Paesi terzi o di diritto internazionale l’Unione europea preferisce utilizzare il termine diritti umani. Il termine fondamentali stabilisce un parallelo con i sistemi costituzionali degli Stati membri, che spesso utilizzano questo termine in relazione ai diritti. E infatti, Roman Herzog – ex presidente tedesco e presidente della Convenzione europea che ha redatto la Carta – nel suo discorso di apertura ha affermato:
“è tempo di dare un chiaro segnale al mondo esterno che l’Unione europea non deve essere meno vincolata ai suoi cittadini di quanto lo siano gli Stati membri in base alle proprie costituzioni”.
(traduzione propria)
All’epoca, alcuni criticarono l’UE per aver “copiato” gli Stati membri. In quasi tutti gli Stati membri dell’UE, infatti, i diritti fondamentali sono elencati per iscritto nel diritto costituzionale.
Ma parliamoci chiaro: questo documento fondamentale non è stato elaborato da anonimi burocrati. Al contrario, 46 dei 62 membri della Convenzione europea che ha redatto la Carta erano parlamentari, di cui 30 provenienti dalle assemblee degli Stati membri e 16 dal Parlamento europeo. Il testo della Carta è stato co-redatto e approvato da rappresentanti di tutti i governi degli Stati membri dell’UE e anche la società civile è stata invitata a presentare proposte. In breve: la nascita della Carta è stata un processo aperto e partecipativo, che aggiunge ulteriore legittimità a questo documento di rilevanza costituzionale.
E quindi?
Le 3.860 parole della Carta dei diritti fondamentali sono redatte in un linguaggio accessibile e gli articoli della Carta sono costituiti per la maggior parte da un’unica frase. Ma già solo la distinzione tra diritti e principi dimostra che la Carta è “di facile lettura ma non di altrettanto facile comprensione“. A ciò si aggiunge un ulteriore livello di complessità: a differenza della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) redatta nell’ambito del Consiglio d’Europa, la Carta non è sempre vincolante per gli Stati. Dal punto di vista giuridico, la Carta trova applicazione solo quando uno Stato agisce nell’ambito del diritto dell’UE. Ciò significa che oltre alla Carta, è necessario un secondo atto giuridico europeo applicabile a una specifica situazione. Questo crea un notevole grado di frustrazione, in quanto ogni anno la Commissione europea si trova a inviare centinaia di lettere a cittadini che pensavano di potersi appellare alla Carta, ma ai quali viene invece comunicato che il loro caso non rientra nel “campo di applicazione del diritto comunitario”.
Quindi, la Carta è una “gigantesca illusione” che sembra promettente da lontano ma che poi svanisce una volta che ci si avvicina?
Una tale lettura ignorerebbe ciò che questo strumento – ancora piuttosto nuovo – è riuscito a raggiungere. La Carta ha dato vita a una nuova cultura dei diritti fondamentali nelle istituzioni dell’UE e si è trasformata da ornamento giuridico a ordinamento giuridico. Anche a livello nazionale i tribunali hanno dimostrato che la Carta può avere un’efficacia considerevole. Inoltre, la Carta è un’espressione concreta dei valori condivisi dall’UE e dai 28 Stati membri e questo, anche considerato da solo, è già un valido motivo per dedicarsi al suo studio.
Questo articolo è parte del progetto “All EU-r rights”, pubblicato in inglese sul blog Eureka! e tradotto in italiano su Lo Spiegone.
Gabriel N. Toggenburg è professore onorario di diritto dell’Unione europea e diritti umani all’Università di Graz, Austria. Dal 1998 al 2008 ha collaborato come ricercatore senior con l’Accademia Europea di Bolzano (Italia). Dal 2009 lavora per l’Unione europea. Tutte le opinioni espresse dall’autore sono personali e non sono attribuibili ai suoi attuali o precedenti datori di lavoro. La sua serie di articoli “All EU-r rights”, pubblicata sul blog di EUreka! (nella versione originale in Inglese, esempi e con annotazioni a piè di pagina) mira a far conoscere meglio la Carta dei diritti fondamentali dell’UE. L’autore ringrazia Miloladesign per la gentile concessione delle opere d’arte pubblicate assieme a ogni articolo del blog. Un elenco completo e commentato di tutti i diritti della Carta è disponibile qui.
Fonti e approfondimenti
Commissione europea, Awareness of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. Report, Special Eurobarometer 487b, giugno 2019.
NCC staff, What we can learn about the Constitution from The Simpsons, National Constitution Center, 14/01/2018.
Consiglio dell’UE, Council Conclusions on the Charter of Fundamental Rights after 10 Years: State of Play and Future Work, ST 12357 2019 INIT, 20/09/2019.
Winkler, Sylvia, e Köperl, Stephan, Korreturfahnen.
Consiglio europeo, Presidency conclusions. Cologne European council, 3-4 giugno 1999.
Parlamento europeo, The Charter of Fundamental Rights of the European Union. NGO contributions.
Toggenburg, Gabriel N., The EU’s charter of fundamental rights – five years on, EU Observer, 01/12/2014.
Toggenburg, Gabriel N. The Charter of Fundamental Rights: An Illusionary Giant? Seven brief points on the relevance of a still new EU instrument. In A. Crescenzi, R. Forastiero, G. Palmisano (eds.), Asylum and the EU Charter of Fundamental Rights, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, pp. 13-22.
Toggenburg, Gabriel N., A European Fundamental Rights Ornament that turns into a European Fundamental Rights Order: The EU Charter of Fundamental Rights at its fifth birthday, Institute for European Integration Research – Working Paper n. 4, 2014.
