La rule of law nell’Unione europea e la prudenza delle procedure

Per poter capire perché abbiamo definito la rule of law un paradosso, è necessario partire dal significato che tale principio assume nel diritto dell’Unione europea e analizzare gli strumenti con cui l’Unione dovrebbe far fronte alla crisi dello Stato di diritto.

La rule of law nel diritto dell’Unione: una duplice direzione

Il principale riferimento normativo riguardo lo Stato di diritto è costituito dall’art. 2 del Trattato sull’Unione europea, il quale prevede che “l’Unione si fonda sui valori del rispetto […] dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani”.

Prima ancora, la rule of law viene richiamata nel Preambolo del TUE, in cui si legge che l’UE si ispira “alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e dello Stato di diritto, […]”. Allo stesso modo, nel Preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell’UE si ribadisce che “l’Unione si basa sui principi di democrazia e dello Stato di diritto […].

Pertanto, la rule of law sembra essere parte del codice genetico dell’Unione, declinato in una duplice direzione. Verso l’interno, il rispetto dello Stato di diritto è uno dei valori fondamentali su cui si fonda l’Unione; verso l’esterno, la rule of law è uno dei principi da promuovere nel resto del mondo, come si legge al paragrafo 1 dell’art. 21 TUE.

Questa duplice direzione viene confermata dall’art. 49 TUE in cui è previsto che, per diventare membro dell’Unione, non sia sufficiente rispettare i valori dell’art. 2, ma sia necessario anche promuoverli. Inoltre, se nell’art. 49 lo Stato di diritto appare in modo indiretto richiamando più ampiamente l’art. 2, i Criteri di adesione all’UE (Criteri di Copenhagen) prevedono esplicitamente che, per avviare i negoziati, un Paese debba dare prova di avere “istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell’uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela”. Pertanto, lo Stato di diritto rappresenta una delle conditionalities che vincolano l’accesso all’Unione.

Il Rule of Law Framework

La domanda sorge spontanea: data l’importanza che viene data al principio dello Stato di diritto, dei diritti umani e della democrazia, che azioni intraprende l’Unione se uno Stato membro viola tali principi?

Dalla fine della Commissione Barroso II, la Commissione europea è stata chiamata ad assumere un ruolo attivo nella protezione e nel rafforzamento dello Stato di diritto, a fronte di quanto stava succedendo in Ungheria e in Polonia. Per assolvere a tale compito, nel 2014 l’Unione si è dotata di uno strumento integrativo: il Rule of Law Framework.

Fino ad allora, le procedure previste dai Trattati prevedevano che la Commissione potesse prendere provvedimenti nei confronti degli Stati membri che violassero il diritto dell’Unione attraverso l’attivazione della procedura di infrazione, disciplinata dall’art. 258 TFUE, oppure ricorrendo all’art. 7 TUE. Queste due possibilità, però, presentano dei limiti specifici, che le rendono insufficienti. 

Infatti, la Commissione può attivare una procedura di infrazione unicamente qualora uno Stato membro sia in violazione di una specifica disposizione del diritto dell’Unione. Tuttavia, esistono situazioni che si collocano al di fuori del campo di applicazione del diritto dell’UE e quindi non sono considerate violazioni dei Trattati in senso stretto, con conseguente impossibilità di attivare la procedura di infrazione. In queste situazioni, invece della procedura di infrazione, possono essere applicati i meccanismi preventivi e sanzionatori previsti dall’art. 7 TUE, in quanto il campo di applicazione di tale articolo esula dai settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Tuttavia, l’attivazione dell’art. 7 TUE prevede delle soglie molto alte ed è considerata l’ultima istanza.

Nelle intenzioni della Commissione, il Rule of Law Framework non vuole sostituirsi né agli strumenti previsti dal diritto nazionale, né a quelli “classici” previsti dai Trattati, bensì si pone l’obiettivo di integrarli e di prevenirne l’utilizzo, risolvendo situazioni critiche prima di ricorrere all’attivazione dell’art. 7 TUE o della procedura di infrazione. Ciò non toglie che la Commissione possa anche fare ricorso a queste due possibilità, in casi particolarmente gravi.

Pertanto, secondo quanto stabilito dalla Commissione, il Framework sarà attivato a fronte di minacce allo Stato di diritto che abbiano “carattere sistemico” e che quindi vadano a minare il funzionamento dell’Unione come spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Per “minaccia sistemica” si intende una situazione che mette in pericolo l’ordinamento politico e costituzionale di uno Stato membro, compromettendo sistematicamente l’integrità, la stabilità o il corretto funzionamento delle istituzioni e dei meccanismi di salvaguardia che garantiscano lo Stato di diritto.

Il Framework si basa su una serie di principi che guidano l’intero processo:

  • la ricerca di una soluzione tramite il dialogo tra la Commissione e lo Stato membro in questione;
  • la garanzia di una valutazione obiettiva e approfondita della situazione;
  • il rispetto del principio della parità di trattamento degli Stati membri;
  • l’indicazione di azioni rapide e concrete per far fronte alla minaccia sistemica ed evitare il ricorso all’art. 7 TUE.

Dal punto di vista pratico, la procedura si articola in tre fasi:

  1. Valutazione della Commissione: la Commissione esamina le varie informazioni che andrebbero a indicare una minaccia sistemica dello Stato di diritto in uno Stato membro. Se l’esito della valutazione conferma un’effettiva minaccia, la Commissione avvia il dialogo con lo Stato in questione e gli trasmette un “parere sullo Stato di diritto”, elaborato con l’ausilio della Commissione di Venezia e dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali, in cui si motivano le preoccupazioni e si dà la possibilità allo Stato membro di rispondere. Seguendo il principio di leale cooperazione, la Commissione si aspetta che lo Stato collabori durante tutto il processo. 
  2. Raccomandazione della Commissione: nel caso in cui Stato membro non fornisca soluzioni soddisfacenti, la Commissione gli trasmette una Raccomandazione, in cui stabilisce che esistono prove oggettive di una minaccia sistemica e che le autorità nazionali non stanno intraprendendo le misure necessarie a porvi rimedio. Nel documento viene fissato un termine entro cui adottare provvedimenti ed eventuali indicazioni specifiche su come risolvere la situazione. Il suo contenuto è reso pubblico.
  3. Follow-up della raccomandazione: la Commissione verifica se lo Stato membro in questione ha dato seguito alle indicazioni contenute nella Raccomandazione. Qualora l’esito di tale follow-up fosse negativo, la Commissione valuta se attivare o meno l’art. 7 TUE.

L’attivazione dell’art. 7 TUE

In caso non sia possibile risolvere la minaccia sistemica attraverso il dialogo tra l’Unione e lo Stato membro, i Trattati mettono a disposizione della Commissione alcuni strumenti per far fronte a queste situazioni “di non ritorno”, disciplinati dall’art. 7 TUE:

  • l’attivazione di misure preventive, se viene constatato il rischio di una grave violazione dell’art. 2 TUE;
  • l’attivazione di meccanismi sanzionatori, se viene constatata l’esistenza di una violazione grave e persistente dell’art. 2 TUE.

Nel primo caso, la proposta dev’essere motivata e può essere avanzata da un terzo degli Stati membri, dalla Commissione europea  o dal Parlamento europeo, con i due terzi dei voti che rappresentino la maggioranza dei componenti. Una volta ricevuta la proposta (di attivazione delle misure preventive), si svolge un’audizione dello Stato membro davanti al Consiglio, il quale può rivolgergli delle raccomandazioni. Se il Parlamento approva l’esistenza del rischio di violazione, allora il Consiglio (con una maggioranza dei quattro quinti) può constatare che esiste un “evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2” (art. 7(1) TUE). 

I Trattati non prevedono conseguenze specifiche che facciano seguito alla deliberazione del Consiglio, se non un monito formale, che lasci intendere cosa potrebbe succedere se lo Stato membro non prende provvedimenti adeguati a risolvere la situazione.

Nello specifico, quello che potrebbe succedere è l’attivazione di un meccanismo sanzionatorio (disciplinato dal resto dell’art. 7 TUE), con conseguenze significative sullo Stato membro, con l’eventuale sospensione di alcuni diritti (compreso il diritto di voto), ma non degli obblighi previsti dai Trattati. Trattandosi di una misura drastica, le modalità di attivazione sono più complesse di quelle per le misure preventive. 

Innanzitutto, la proposta può essere mossa solo da un terzo degli Stati membri o della Commissione. Il Parlamento entra il gioco solo successivamente, per l’approvazione della proposta di attivazione dei meccanismi sanzionatori. In caso di approvazione con una maggioranza dei due terzi che rappresenti la maggioranza dei componenti, il Consiglio europeo può decidere, questa volta all’unanimità, di constatare non più il rischio, ma la vera e propria esistenza di una violazione grave e persistente dei diritti fondamentali di cui all’art. 2 TUE.

A quel punto, il Consiglio può decidere anche di sospendere alcuni dei diritti dello Stato membro, attraverso una votazione a maggioranza qualificata. L’art. 354 TFUE prevede che tale maggioranza sia costituita da:

  • il 72% degli Stati membri (escluso lo Stato membro in questione);
  • il 65% della popolazione degli Stati membri che partecipano alla votazione.

Secondo la stessa maggioranza, il Consiglio può modificare o revocare le misure sanzionatorie precedentemente approvate.

Come evidente dall’analisi dell’art. 7 TUE, l’adozione di misure concrete e con conseguenze dirette sullo Stato membro sono vincolate a una procedura complessa e soprattutto ingabbiate da una maggioranza qualificata estremamente difficile da raggiungere.

Una prima riflessione

Una volta presi in considerazione tutti questi elementi, è già più facile capire perché l’atteggiamento dell’UE nei confronti dello Stato di diritto sia quantomeno paradossale. In primo luogo, all’importanza rivestita dalla rule of law non corrispondono strumenti adeguati per difenderla laddove fosse minacciata. Infatti, il Framework è caratterizzato da una generalizzata prudenza: la Commissione si impegna a dialogare con gli Stati membri per evitare misure più gravi, ma in caso di mancata collaborazione dalla controparte, essa si limita a “tenerne conto” in fase di valutazione. L’unica possibilità realmente concreta ed equivalente in termini di gravità è l’attivazione dei meccanismi sanzionatori, che come abbiamo visto sono molto difficili da attivare a causa del vincolo all’unanimità o alla maggioranza qualificata.

In secondo luogo, il rispetto e la promozione dello Stato di diritto appaiono come condizionalità solo in entrata, non più dopo l’ingresso. Alcuni Stati membri pongono una situazione particolarmente critica rispetto alla violazione dello Stato di diritto, eppure possono godere degli stessi diritti degli Stati membri che invece rispettano la rule of law. Allo stadio attuale, gli unici che continuano a non poter accedere ai diritti derivanti dalla membership sono i Paesi ancora impantanati nel percorso di integrazione europea e che non soddisfano pienamente i Criteri di Copenaghen.

Nel 2020, la Commissione von der Leyen ha voluto dare un segnale di ulteriore impegno dotandosi del Rule of Law Mechanism: un dialogo con gli Stati membri incentrato sulla stesura di una relazione annuale sullo Stato di diritto. Questo dovrebbe incentivare la cooperazione inter-istituzionale a livello europeo e negli Stati membri, coinvolgendo i parlamenti nazionali, reti giudiziari, ordini professionali, gruppi di interesse, ONG. Eppure, misure concrete e immediate non sono ancora all’orizzonte, se non la proposta di introdurre una Rule of Law Conditionality all’erogazione dei fondi europei agli Stati membri, al momento arenata al Consiglio. Paradossalmente, il Paese che ha preso le misure più concrete finora è la Norvegia, che pur non facendo parte dell’Unione europea ha deciso di congelare i fondi destinati a Ungheria e Polonia per le gravi violazioni dello Stato di diritto. L’UE, per ora, si è limitata a sospendere l’erogazione dei fondi ad alcune città polacche definite “LGBT-free”, misura però compensata da altri fondi (più ingenti) erogati da Varsavia.

Al momento, la Commissione, ossia la “custode dei Trattati”, pare ancora penalizzata dalla mancanza di volontà e incisività politica necessaria a difendere i valori dell’Unione. La Commissione von der Leyen potrebbe portare a un cambio di passo, come indicato anche dalla pubblicazione di un piano d’azione per il rafforzamento dello Stato di diritto fondato su “promozione, prevenzione, risposta”, ma solo il tempo potrà dirci se sarà un piano veramente efficace.

 

Fonti e approfondimenti

Adam, Roberto e Antonio Tizzano. Manuale di diritto dell’Unione europea. Torino: Giappichelli Editore, 2017.

Di Felice, Tommaso. “POLONIA: L’UE taglia i fondi alle zone “LGBT free”, ma il governo reagisceEastJournal, 23/10/2020. 

Duxbury, Charles. “As EU debates rule of law, Norway’s already making offenders payPolitico, 09/10/2020.

Fabbrini, Federico. Fundamental Rights in Europe. Oxford: Oxford University Press, 2014.

Kochenov, Dimitry. “The EU and the Rule of Law – Naïveté or a Grand Design?” in M. Adams et al. (eds.), Constitutionalism and the Rule of Law: Bridging Idealism and Realism (Cambridge University Press, 2017), pp. 419-444.

Martinico, Giuseppe e Leonardo Pierdominici. “Il valore aggiunto del diritto costituzionale europeo: il caso di Ungheria e PoloniaEuractiv.it, 09/05/2020.

Pech, Laurent e Dimitry Kochenov. “Strengthening the Rule of Law within the European Union: Diagnoses, Recommendations, and What to AvoidRECONNECT Policy Brief No. 1, 2019 .

Pech, Laurent e Dimitry Kochenov. “Better Late than Never? On the Commission’s Rule of Law Framework and Its First ActivationJournal of Common Market Studies 54 (2016): pp. 1062–1074.

Pech, Laurent e Dimitry Kochenov “Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the EU: Rhetoric and RealityEuropean Constitutional Law Review 11, no. 3 (2015): pp 512-540.

Wanat, Zosia. “Poland threatens to veto EU budget over rule of lawPolitico, 13/10/2020.

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio. “Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto” 11/03/2014.

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni. “Rafforzare lo Stato di diritto nell’Unione Programma d’azione” 17/07/2019.

Trattato sull’Unione europea

Trattato sul funzionamento dell’Unione europea 

 

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