Il paradosso della Rule of Law in Europa, ossia come l’UE inciampa tra presente e futuro

Periodicamente, il concetto di rule of law (o Stato di diritto) compare nella scena politica europea, negli atti di una qualsiasi istituzione dell’UE o nelle dichiarazioni di un leader, nei trattati, addirittura nelle pagine di cronaca. Eppure, tale concetto risulta il più delle volte oscuro e indefinito, rischiando di allontanarlo sempre di più dalla realtà che ci circonda e di relegarlo al linguaggio del potere o del diritto.

Perché interessarsi della rule of law e perché è un paradosso

Al contrario, la rule of law ci riguarda da vicino ed è qualcosa che ci dovrebbe (e ci deve) interessare conoscere. Il motivo è molto semplice: nel bene e nel male, la rule of law è qualcosa di altamente pervasivo nella politica europea e nelle stesse fondamenta dell’Unione. Espressioni come “promozione dello Stato di diritto”, “rispetto della rule of law” o ancora “violazione della rule of law” sono spesso presenti nelle pagine dei giornali o in articoli scientifici che in qualche modo toccano argomenti relativi all’UE. Sotto una prospettiva più tecnica, le stesse espressioni ricorrono spesso nei trattati e negli atti prodotti dalle istituzioni europee.

Al di là del profilo teorico e giuridico, è sufficiente pensare a cosa succede al di là dei nostri confini per capire che avere un’idea un po’ più chiara di cosa sia la rule of law è qualcosa di fondamentale. Infatti, senza tale consapevolezza è impossibile capire appieno cosa sta succedendo in Ungheria e in Polonia e il motivo per cui alcune misure adottate dai relativi governi sono così gravi. Lo stesso vale per quello che sta accadendo in Bielorussia dopo le elezioni. In tutti e tre i casi si è invocata a gran voce una pericolosa violazione dei principi dello Stato di diritto con conseguenti avvertimenti da parte dei vertici europei.

Eppure, dietro alla difesa della rule of law da parte di Bruxelles si nasconde un paradosso. Infatti, la procedura di allargamento prevede il rispetto dei valori elencati nell’art. 2 del Trattato sull’Unione europea:

“The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail.”

Pertanto, le basi giuridiche dell’allargamento dell’Unione fanno esplicito riferimento a una serie di valori, tra cui compare la rule of law. Qualunque Paese candidato all’adesione all’UE che non riesca a dimostrare il rispetto di queste condizioni, così come dei Criteri di Copenhagen, non può completare con successo la procedura di adesione. Allo stesso tempo, però, alcuni Stati membri hanno più volte violato la rule of law (come appunto Polonia e Ungheria), senza che questo portasse a conseguenze paragonabili all’impossibilità di adesione.

Come definire la rule of law

Definire i principi dello Stato di diritto non è un’impresa facile. Storicamente, il diritto costituzionale comparato distingue tre concetti affini ma leggermente diversi:

  1. rule of law
  2. État de droit
  3. Rechtsstaat

La concezione moderna di rule of law risale ad Albert Dicey, che nel 1885 definì due principi fondamentali della costituzione britannica, ossia la sovranità e supremazia del Parlamento, e appunto la rule of law. Avendo come riferimento il sistema britannico, secondo Dicey la rule of law costituisce un limite del teoricamente illimitato potere dello Stato sull’individuo. Il concetto di Rechtsstaat, invece, si concentrava maggiormente sulla natura dello Stato, il quale emergeva dalle costituzioni scritte. La Rechsstaat, principalmente teorizzata da Robert von Mohl nel 1831, era definita in contrapposizione con lo Stato assoluto, il quale conferiva poteri illimitati all’organo esecutivo. Il divieto dell’assolutismo, inoltre, doveva essere garantito dal legislatore, oltre che dalle corti. Per quanto riguarda, infine, l’État de droit, esso ha origine nella Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789 ed è stato più ampiamente teorizzato da Carré de Malberg all’inizio del XX secolo. La declinazione francese poneva meno enfasi sulla natura dello Stato, il quale era comunque il garante della protezione dei diritti fondamentali.

Al di là delle definizioni storiche, bisogna evitare di confondere il concetto di rule of law con una concezione puramente formalistica in cui esso viene distorto in rule by law (traducibile con “governo attraverso la legge”), come avviene di frequente nei regimi autoritari o illiberali. La mera esistenza della legge non garantisce, infatti, il rispetto dello Stato di diritto.

Una nota definizione di rule of law è stata formulata da Tom Bingham, il quale la definisce come la condizione in cui ogni persona e autorità all’interno dello Stato, che si tratti di un soggetto pubblico o privato, è vincolato dalla legge e beneficia delle tutele della legge, pubblicamente amministrata dalle Corti. In altre parole, Bingham identifica otto elementi per definire la rule of law:

  1. la legge dev’essere accessibile;
  2. le questioni riguardanti il diritto devono essere decise attraverso la legge e non in modo discrezionale;
  3. uguaglianza davanti la legge;
  4. il potere deve essere esercitato secondo la legge, in modo equo e ragionevole;
  5. i diritti umani devono essere tutelati;
  6. le dispute devono essere risolte in tempi ragionevoli e i procedimenti non devono avere costi eccessivi;
  7. il principio dell’equo processo deve essere garantito;
  8. lo Stato deve agire in conformità ai propri obblighi nazionali e internazionali.

In termini generali, la Commissione di Venezia ha identificato sei principi per definire la rule of law su cui si è trovato un diffuso consenso nella dottrina:

  1. principio di legalità;
  2. certezza del diritto;
  3. divieto di arbitrarietà;
  4. accesso alla giustizia davanti a una corte indipendente e imparziale;
  5. rispetto dei diritti umani;
  6. non discriminazione e uguaglianza davanti alla legge.

La stessa Commissione di Venezia, nel 2016, ha adottato un importante studio sulla rule of law dal punto di vista del diritto costituzionale comparato e del diritto internazionale. Lo studio dimostra quanto il concetto di rule of law sia pervasivo nelle legislazioni nazionali e internazionali, ma al tempo stesso sia scarsamente definito. Infatti, la rule of law compare nello Statuto del Consiglio d’Europa e nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, così come nella Dichiarazione universale dei diritti umani, ma nessuno di questi documenti definisce cosa si intenda per Stato di diritto. L’organismo internazionale che è andato più nello specifico nell’identificazione di tale concetto è l’OSCE, la quale ha adottato dei documenti in cui specifica le azioni da intraprendere per rafforzare il rule of law negli Stati membri dell’organizzazione.

Un ultimo punto su cui è interessante riflettere è l’accostamento della rule of law con altri valori fondamentali. Per esempio, i valori fondamentali del Consiglio d’Europa definiti nello Statuto sono “human rights, democracy, and the rule of law”. Eppure, come evidenziato da Joseph Weiler in riferimenti ai valori dell’Unione europea, questa è una “trinità” di concetti non poi così distinti. Infatti, come abbiamo visto, democrazia e protezione dei diritti umani sono parti ontologicamente essenziali della rule of law; se uno di questi manca, non si può parlare di Stato di diritto.

Analizzare la rule of law per capire meglio l’Europa

Su queste premesse teoriche, il nostro progetto ha l’ambizione di indagare lo stato della rule of law nell’Unione europea, con un particolare focus sull’Europa centro-sudorientale. Date le molteplici possibilità di analisi offerte dalla complessità della definizione, abbiamo scelto di adottare un punto di vista specifico che si concentrasse su due aspetti particolari dello Stato di diritto.

Il primo aspetto che andremo a indagare è la libertà di informazione, in quanto diritto fondamentale nonché uno dei pilastri imprescindibili delle democrazie contemporanee. Infatti, il diritto dei cittadini a essere informati sull’operato dei governi è un presupposto di ogni regime democratico, così come il diritto di esercitare la professione di giornalista in modo indipendente e senza pressione da parte dei governi o dei partiti politici. Purtroppo, la libertà di informazione sta subendo delle battute d’arresto nell’Europa centro-sudorientale, così come nel resto del mondo. Ne sono dimostrazione i crescenti episodi di violenza contro i giornalisti, come ad esempio l’uccisione di Daphne Caruana Galizia nel 2017.

Il secondo aspetto su cui porremo la nostra attenzione è l’indipendenza del potere giudiziario. Le Corti, infatti, sono state uno dei bersagli principali dei governi populisti ungherese e polacco, spesso indebolite nelle loro competenze e nei loro poteri. Un potere giudiziario indipendente e imparziale è un’altra colonna portante dei regimi pienamente democratici. Tuttavia, soprattutto nei Paesi dell’Europa sudorientale, tale indipendenza non è garantita, in parte anche a causa del processo di transizione dai regimi socialisti non ancora pienamente compiuto. Infatti, prima della dissoluzione della Federazione, nelle ex repubbliche jugoslave i giudici venivano nominati dai partiti e non erano selezionati attraverso un concorso pubblico, vincolandone e determinandone l’operato.

La scelta di questi due aspetti in particolare è dettata dalla volontà di tradurre la rule of law nei termini il più possibile pratici e vicini a noi. L’informazione e la giustizia ci sono sembrati due aspetti della vita quotidiana sufficientemente forti e significativi perché tutti possiamo riconoscerne la fondamentale importanza. Il nostro progetto cercherà di valutare quanto le condizioni politico-costituzionali dei gruppi di Paesi analizzati siano più o meno problematiche in relazione ai due aspetti specifici dello Stato di diritto. Per fare ciò, inseriremo la nostra analisi della rule of law nel quadro del diritto europeo, a cui sarà dedicato il prossimo articolo. Il progetto proseguirà poi con un’analisi comparata di alcuni gruppi di Paesi, sia Stati membri che in fase di adesione, per mettere in luce in modo ancora più efficace il paradosso della rule of law.

 

Fonti e approfondimenti

Bingham, Tom. The rule of law. London: Penguin, 2011.

Chesterman, Simon. “Rule of law” The Max Planck Encyclopedias of International Law, 07/2007.

OSCE. “OSCE commitments relating the rule of law”, 28/01/2009.

OSCE Ministerial Council, Decision No. 7/08 on further strengthening the rule of law in the OSCE area”, 08/12/2008.

Palombella, Gianluigi. E’ possibile una legalità globale? Il Rule of Law e la governance del mondo. Bologna: Il Mulino, 2012.

Venice Commission. “Report on the Rule of Law”, 04/04/2011.

Venice Commission. “Rule of Law Checklist“, 18/03/2016.

Weiler, Joseph H. H. “Deciphering the Political and Legal DNA of European Integration”, in Philosophical foundations of European Union Law, ed. Julie Dickson and Pavlos Eleftheriadis. Oxford: Oxford University Press, 2012.

Weiler, Joseph H. H. “Epilogue: Living in a Glass House”, in Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, ed. Carlos Costa and Dimitry Kochenov. Cambridge: Cambridge University Press, 2016.

World Justice Project – Rule of Law Index 2020

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