Come si allarga l’Unione Europea? Breve guida all’art. 49 del TUE

In tempi di Brexit si sente parlare molto spesso (o meglio, sempre di più) delle complesse procedure di recesso dall’Unione Europea. Ma come si aderisce all’UE? Qual è il processo da attraversare e quali sono i criteri da rispettare? E soprattutto, che senso può avere diventare parte dell’Unione? Proviamo a trovare alcune risposte.

La base giuridica

La base giuridica che regola l’allargamento dell’Unione Europea è costituita dall’Art. 49 del TUE (“Trattato sull’Unione Europea”), il quale delinea i valori fondamentali che gli Stati interessati ad aderire all’Unione devono rispettare e promuovere, oltre che la procedura di allargamento.

Per quanto riguarda i valori, l’art. 49 fa esplicito riferimento all’Art. 2 del TUE (“Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione“). Tale articolo prevede il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza e lo stato di diritto; il rispetto dei diritti umani, inclusi i diritti delle minoranze; il rispetto di una società plurale e della non-discriminazione, la tolleranza, la giustizia e l’uguaglianza tra donne e uomini.

È quindi importante sottolineare come l’idea di allargamento sia fortemente ed intrinsecamente legata ai valori fondanti dell’Unione Europea e come essi costituiscano un presupposto irrinunciabile per fare domanda di adesione.

I criteri

Per fare domanda di adesione all’UE, gli Stati devo rispettare alcuni particolari criteri.

Oltre a rispettare e promuovere i valori espressi nell’Art. 2 TUE, essi devono trovarsi entro i limiti geografici del continente europeo. Se questi due criteri erano stati “sufficienti” per i primi allargamenti dell’Unione, nel 1993 il Consiglio Europeo decise di introdurre alcune integrazioni in vista di un potenziale allargamento ai paesi dell’ex-blocco sovietico di recente indipendenza. Tali criteri aggiuntivi hanno assunto il nome di Criteri di Copenhagen e sono:

  • istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani e il rispetto e la protezione delle minoranze;
  • un’economia di mercato funzionante e in grado di affrontare la competizione e le forze di mercato nell’Unione Europea;
  • l’abilità di assumere e applicare efficacemente gli obblighi dell’adesione, includendo l’obiettivo di un’unione politica, economica e monetaria.

Nel 1995, il Consiglio Europeo di Madrid aggiunse come criterio quello per cui gli Stati candidati devono essere in grado di applicare efficacemente il diritto europeo e di assicurarsi che il diritto comunitario recepito dalla legislazione nazionale sia applicato attraverso adeguate strutture amministrative e giudiziarie.

È molto importante ricordare che se da un lato l’UE si riserva il diritto di decidere quando questi criteri sono effettivamente soddisfatti, dall’altro deve essere in grado di integrare i nuovi membri all’interno dell’Unione. Questo è un punto fondamentale per riflettere sul concetto di allargamento, soprattutto se pensiamo al momento storico corrente in cui ci si interroga su come l’UE riuscirà o meno ad integrare eventuali nuovi membri provenienti dai Balcani occidentali, oppure se si pensa a Brexit e alla messa in discussione generale riguardo all’integrazione europea che ne è derivata.

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(fonte: www.freedombunker.com)

La procedura

Per quanto riguarda gli aspetti più procedurali regolati dall’art. 49 TUE, è possibile individuare 5 fasi:

    1. Domanda di adesione: il paese che soddisfa tutti i requisiti, presenta una richiesta formale al Consiglio dell’Unione Europea, il quale informa il Parlamento, la Commissione e i parlamenti nazionali della domanda di adesione;
    2. Status di candidato: lo status di “paese candidato” viene concesso dal Consiglio dell’UE a seguito di un parere favorevole da parte della Commissione ed è soggetto all’avallo del Consiglio Europeo;
    3. Negoziati: a seguito di una decisione unanime del Consiglio dell’UE si aprono i negoziati, i quali si svolgono durante le conferenze intergovernative tra i governi dei paesi dell’UE e quello del paese candidato. Ciascuna area del corpo della legislazione dell’UE (diviso in circa 35 aree politiche o “capitoli tematici”) è negoziata separatamente. Durante la fase di preadesione, la Commissione segue gli sforzi dei paesi candidati nell’attuazione della legislazione e assiste i paesi nel corso del processo con strumenti di finanziamento di preadesione (come TAIEX). Esistono alcune disposizioni transitorie che le parti possono decidere di introdurre gradualmente;
    4. Processo di screening: è una fase che si svolge parallelamente ai negoziati e ha lo scopo di verificare se i singoli elementi dell’acquis (il corpo della legislazione dell’UE) di un determinato capitolo sono stati recepiti nella legislazione del paese candidato e solo quando il paese dimostra di aver già attuato tutti gli elementi di quel capitolo, esso può essere chiuso definitivamente, a meno di disposizioni speciali. La Commissione tiene informati il Consiglio dell’UE e il Parlamento europeo nel corso del processo, per mezzo di relazioni annuali che vengono discusse nel Parlamento, il quale presenta le proprie osservazioni attraverso delle risoluzioni. Il paese candidato è tenuto a stilare dei programmi nazionali annuali in cui valuta il proprio stato di attuazione rispetto ai diversi capitoli dell’acquis;
    5. Adesione: l’obiettivo finale dei negoziati è quello di preparare un trattato di adesione. L’adesione deve essere approvata dal Consiglio dell’UE all’unanimità e deve ricevere l’approvazione del Parlamento europeo. Il trattato viene poi firmato da ciascuno dei paesi dell’Unione europea e dal paese in via di adesione e ratificato da ciascun paese dell’UE e dal paese in via di adesione, ciascuno secondo le proprie procedure costituzionali.

Tale procedura è stata integrata nel 2000, con l’adozione da parte dell’UE di una specifica politica nei confronti dei Balcani occidentali, denominata “Processo di stabilizzazione e associazione” (PSA), in vista di un futuro allargamento, e si basa su:

  • relazioni bilaterali (accordi di stabilizzazione e associazione);
  • relazioni commerciali (misure commerciali autonome);
  • assistenza finanziaria (strumenti per l’assistenza alla preadesione);
  • cooperazione regionale e relazioni di buon vicinato.

La PSA prevede anche l’introduzione di una figura intermedia tra paese candidato e stato membro dell’Unione, ovvero il paese potenziale candidato: un paese che è coinvolto nel processo di stabilizzazione e associazione, ma non è ancora ufficialmente riconosciuto come candidato.

Breve storia degli allargamenti

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Gli allargamenti dell’Unione Europea (fonte: Wikimedia Commons)

La comunità di Stati che forma l’attuale Unione Europea ha avuto origine da un nucleo iniziale di sei Stati: Francia, Italia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi. Da allora, ci sono stati diversi mutamenti istituzionali ed allargamenti, che hanno visto cambiare profondamente l’Unione e hanno portato all’ingresso di 22 nuovi Stati Membri.

Il primo allargamento, non poco problematico, fu nel 1973 con l’adesione da parte di Danimarca, Irlanda e Regno Unito, a cui ebbe seguito quella della Grecia (1981) e di Spagna e Portogallo (1986). Dalla metà degli anni ’90, l’UE ha affrontato gli allargamenti più impegnativi, con l’ingresso di Austria, Finlandia e Svezia nel 1995 e, con il cosiddetto “Grande allargamento” del 2004, di ben dieci nuovi  Stati Membri: Cipro, Repubblica Ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Ungheria, Slovacchia e Slovenia. Considerato l’impatto enorme che tale allargamento ha avuto sulla vita politica ed istituzionale dell’Unione, l’espansione europea ha subito una battuta d’arresto, con l’adesione di pochi altri Stati: Bulgaria e Romania (2007) e Croazia (2013).

Che senso ha avuto allargare l’Unione Europea? Che senso avrà continuare a farlo? Sicuramente accedere all’Unione Europea ha significato (e ancora significa) beneficiare di un mercato importante quale quello europeo, di fondi e sostegno da parte di Bruxelles, ma lo scarso grado di integrazione politica ha impedito la formulazione di un chiara strategia riguardo all’allargamento dell’Unione e di una reale direzione comune.

In un momento in cui si discute molto dell’importanza di includere i rimanenti paesi dei Balcani occidentali nella compagine europea, sarebbe opportuno riflettere su come effettivamente integrare i nuovi membri. La formazione di correnti contrarie come il Gruppo Visegrad, così come il processo che ha portato a Brexit, non sono altro che sintomi della profonda debolezza e dei limiti dell’espansione dello spazio europeo. Sicuramente è necessario ripensare ad una strategia di allargamento che sia credibile e sostenibile, sia per i nuovi ingressi, sia per l’Unione a 27, per evitare gli errori passati.

Fonti e approfondimenti

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=legissum:l14536

https://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/enlargement.html?root_default=SUM_1_CODED%3D16

https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/accession_criteria_copenhague.html

https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/enlargement.html

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/steps-towards-joining_en

https://europa.eu/european-union/about-eu/countries_en#tab-0-1

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/from-6-to-28-members_en

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/conditions-membership_en

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