Giuridicamente parlando il trattato è un accordo internazionale, bilaterale o plurilaterale, in cui le volontà degli stipulanti si incontrano in un terreno comune di intenti convergenti. Non è difficile capire quindi come la loro presenza regoli e stabilisca il comune vivere sociale in molti ambiti, tra cui l’amata e odiata Unione Europea.
L’esistenza dell’Unione Europea è intimamente legata alla formazione dei trattati, non solo come fonti primarie del suo diritto, ma anche della sua stessa essenza. Sin dal Trattato di Parigi del 1951, che originò la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA); successivamente con il Trattato di Roma del 1957, che sostituì la stessa e la tramutò in Comunità Economica Europea (CEE); ed infine con il trattato costitutivo della Comunità Europea per l’energia atomica (CEEA o Euratom). Questi trattati hanno giocato il ruolo fondamentale di atti costitutivi, ma ancora solo dal punto di vista puramente economico e commerciale. Con il passare del tempo è emersa con chiarezza la necessità di procedere ad una riqualificazione dell’assetto, che fosse più indirizzata alla creazione di uno spazio politico e sociale, in ottica quasi federale.
Proprio per questo, presa coscienza della parzialità del progetto economico, nel 1992 venne firmato il Trattato di Maastricht, che a partire dall’anno successivo ha stabilmente creato l’Unione Europea.
Questo trattato, noto anche come Trattato sull’Unione Europea (TUE), ha istituito
“un’ Unione Europea fondata sulle Comunità europee e sulle altre forme di cooperazione”.
Con il Trattato di Maastricht si costruisce un’idea di Unione Europea più organica e composita, basata su “tre pilastri”: il primo comunitario, il secondo a proposito di politica estera e sicurezza comune (PESC), e il terzo costituito da giustizia e affari interni (GAI).
Di lì a poco sarebbe stato siglato il trattato di Amsterdam del 1997, come trattato di perfezionamento dell’apparato disposto dal suo predecessore. In quest’ultimo si procede a un lavoro di semplificazione dei trattati allora esistenti, ispirato da un’idea di comunità tra cittadini nella quale il rispetto dei diritti fondamentali assurge a valore primario e incontestabile.
Si può così iniziare a notare come funzionano i trattati di riforma e revisione all’interno dell’UE: sono ben pochi i Trattati innovativi, poiché si preferisce agire su quelli esistenti e modificarne piccole sezioni, mantenendo l’impianto generale intatto.
La stessa situazione si presenta con il trattato di Nizza, firmato nel 2001, che dall’idea di partenza di grande innovamento è stato, nella pratica, declassato a mero strumento di modifica (parzialissima) di alcuni aspetti già considerati nel Trattato del 1997.
Ma il fallimento più grande si ha con il “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”, ossia il Trattato di Roma del 2004. Come risulta chiaramente dell’intestazione, l’intento dell’atto normativo avrebbe dovuto essere quello di creare una Carta costituzionale per l’Europa, prendendo spunto da quelle dei singoli Stati. Il progetto di Trattato (di mole imponente, dal momento che contava 448 articoli divisi in 4 sezioni) fu però bloccato dai referendum negativi della Francia e dei Paesi Bassi, concludendosi quindi in un nulla di fatto.
Si arriva quindi al Trattato di Lisbona. Esso nasce, come da copione, sulla base non di un nuovo progetto innovativo che volesse apportare dei cambiamenti all’assetto e al funzionamento dell’Unione, bensì dalle idee e dallo scheletro del defunto Trattato di Roma. I contenuti di quest’ultimo migrano nel nuovo Trattato, diventando oggetto di discussione di una nuova conferenza intergovernativa tenutasi a Lisbona nel 2007. Il risultato è pertanto il Trattato di Lisbona, che accoglie in sé tutte le modifiche susseguitesi nel corso degli anni e che va a inglobare le Comunità preesistenti, fino a quel momento esistite l’una accanto all’altra. La sua portata innovativa in tal senso è innegabile, avendo creato stabilmente e definitamente l’assetto comunitario ormai noto, con tutti gli organi e le strutture odierne.
Anche la sua ratifica è stata travagliata, avendo ricevuto parere negativo dal referendum irlandese che però – a differenza di quanto accaduto con il trattato di Roma – non ha comportato il congelamento della ratifica. Si è preferito infatti inserire “garanzie giuridiche intese a rispondere alle preoccupazioni del popolo irlandese”, che hanno permesso l’entrata in vigore del Trattato il 1 dicembre 2009.
Esso ha avuto il merito di raggruppare in sé la disciplina completa sull’UE, portando ad un testo organico che – sebbene formalmente sia costituito da due Trattati distinti (il TUE, modificato dal trattato di Lisbona, e il TFUE, Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea) – rappresenta in realtà un assetto organico.
IL PROCEDIMENTO DI REVISIONE
Quindi le vicende dei Trattati e delle loro evoluzioni forniscono una panoramica generale sul modus operandi degli organi dell’Unione Europea. Il punto focale è capire come e perché i Trattati – che assumono un ruolo costituzionale lato sensu – possono essere sottoposti al procedimento di revisione, e chi sono i soggetti legittimati a procedervi.
La premessa generale si deduce da una pronuncia della Corte di Giustizia che, in un parere del 1991, ha affermato la natura sostanzialmente costituzionale del TCEE, natura che continua a caratterizzare gli attuali Trattati europei.
Questo accade perché i Trattati sono fonti primarie nel diritto dell’Unione Europea e, nella maggior parte dei casi, affermano regole generali di funzionamento e di convivenza, nonché principi strutturali dell’Unione. Inoltre è spesso accaduto che le norme in essi contenute fossero interpretate non sulla base della “disposizione letterale”, bensì approcciando la questione in un’ottica ispirata al complesso di principi generali e all’assetto sistematico del diritto europeo, analogamente a quanto accade alla luce dell’interpretazione di un testo costituzionale. Con questa affermazione non si vuole affermare che i Trattati possano ricoprire il ruolo di Costituzione in senso formale, dato che essi presentano la disciplina dettagliata dei settori di competenza dell’Unione. Tuttavia non si può ignorare la loro natura particolare, tanto che la loro revisione e modifica ovviamente può avvenire come accade nel diritto internazionale, ma attenendosi fedelmente al procedimento descritto dall’art. 48 TUE.
L’ARTICOLO 48 DEL TUE
L’articolo predispone un procedimento di “revisione ordinaria” (contenuta nel par. 2) con il quale uno Stato, il Parlamento Europeo o la Commissione possono presentare una proposta di modifica del Trattato. La modifica può essere volta ad accrescere le competenze stabilite, ma anche a diminuirle, senza differenziazione di procedimento. Una volta presentata la proposta, essa viene analizzata del Consiglio Europeo, il quale si esprime a maggioranza semplice dei suoi rappresentati; questo organo deve prima confrontarsi con il Parlamento Europeo e se, lo richiede il caso, anche con la Commissione.
In caso di parere favorevole, il Presidente del Consiglio Europeo convoca una convenzione alla quale devono partecipare i rappresentanti dei Parlamenti degli Stati, i Capi di Stato o di governo.
Questa convenzione, per consenso, adotta una raccomandazione per la Conferenza intergovernativa dei rappresentanti dei governi degli Stati. Questa si occupa quindi “di stabilire di comune accordo tutte le modifiche da apportare” (par.4) che entrano in vigore dopo essere state ratificate dagli Stati.
Lo stesso articolo, che sostituisce l’art. 236 TCEE, contempla due “procedure di revisione semplificate”, introdotte grazie al trattato di Lisbona.
La prima, che trova spazio al par.6, riguarda le modifiche che si vorrebbero apportare alla III parte del TFUE, concernente le “politiche e azioni interne dell’Unione”. In questo caso, il Consiglio Europeo, previa consultazione con il Parlamento e la Commisione, decide all’uninimità. Le modifiche entrano in vigore a seguito della ratifica da parte degli Stati. È bene sottolineare che questa procedura non può attuarsi in caso di ampliamento “delle competenze attribuite all’Unione nei trattati”.
Il secondo scenario (di cui al par.7) in cui può attuarsi la procedura semplificata riguarda il metodo di votazione del Consiglio, quando deve deliberare all’unanimità in una situazione trattata nel TFUE o nel V Titolo del TUE, contenente le “Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune”. In tal caso il Consiglio Europeo può adottare una decisione che consente al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata. Anche in questo caso si incontra un limite tematico, in quanto questa procedura non è concessa se la votazione riguarda decisioni con implicazioni militari, o che rientrino nel settore della difesa.
Altra possibilità c’è nel caso in cui il Consiglio dovesse, sulla base del TFUE, adottare atti legislativi mediante una procedura legislativa speciale. In tal caso il Consiglio Europeo può adottare una decisione che consenta al Consiglio di procedere con procedura ordinaria.
In tutto ciò le decisioni del Consiglio Europeo devono essere trasmesse ai parlamenti nazionali, i quali possono opporsi entro 6 mesi. In mancanza di opposizione, la decisione è adottata all’unanimità.
Il procedimento non è complesso, ma richiede comunque anche l’intervento della Corte di Giustizia nel rispetto del dettato dell’art. 48 TUE, in particolare per quanto concerne le procedure di revisione semplificata. Essa dovrà infatti sincerarsi che le procedure siano non solo correttamente eseguite, ma soprattutto che rispettino i limiti tematici esplicitati dalla norma.
Dunque la possibilità di revisionare un Trattato, dando anche spazio a nuove tematiche nei limiti di quanto permesso dall’art. 48 TUE, è ben visibile. Tuttavia quanto accaduto con il Trattato di Roma e il Trattato di Lisbona, sembrerebbe svelare una cauta attenzione al rinnovamento, che viene sempre idealizzato ma poco realizzato.
FONTI ED APPROFONDIMENTI
http://www.europedirect.unisi.it/wp-content/uploads/sites/32/2015/11/carta-dei-diritti.pdf
http://www.lisbon-treaty.org/wcm/the-lisbon-treaty.html
“Manuale di diritto dell’Unione Europea”, Adam-Tizzano, Giappichelli Torino
