Diritto dell'UE e il caso Puigdemont: asilo politico e mandato di arresto europeo

Il 3 Novembre 2017 è arrivata la conferma dell’emissione, da parte dell’autorità giudiziaria spagnola, di un mandato di arresto europeo nei confronti di Puigdemont, che ha deciso di evitare il processo a suo carico rifugiandosi in Belgio. Nella giornata del 5 Novembre è quindi stato notificato, da parte dell’autorità belga, il mandato di arresto e, nel tardo pomeriggio, sono iniziati gli interrogatori. La decisione da parte del giudice dovrà essere fornita entro le 9.17 circa del 6 Novembre, essendosi Puigdemont presentato spontaneamente alla polizia belga alle 9.17 del 5 Novembre.

I Reati di cui è accusato Puigdemont

L’ex presidente Catalano è accusato, insieme alla sua squadra di governo, di due tra i peggiori reati in cui può incorrere un pubblico ufficiale, ossia quelli di sedizione e ribellione, previsti entrambi dal Codice Penale spagnolo. L’ex governo catalano è stato accusato di ciò a seguito del referendum illegale sull’indipendenza votato il 1 Ottobre in Catalogna.

Il reato di sedizione viene stabilito dal Capitolo I del Titolo XXII, il quale riguarda i delitti contro l’ordine pubblico. In particolare l’articolo 544 va a stabilire che:

Sono colpevoli di sedizione […] coloro che si sollevano pubblicamente e tumultuosamente per impedire, con la forza e illegalmente, l’applicazione delle leggi o di qualsiasi tipo di autorità […] l’esercizio legittimo delle loro funzioni o il rispetto dei loro accordi, o delle decisioni amministrative o giudiziarie.

La pena prevista per questa tipologia di crimine varia dai 4 agli 8 anni e può essere applicata a qualsiasi cittadino ma, nel caso di leader in una rivolta, la pena massima raggiunge anche i 10 anni. Se si tratta di un’autorità pubblica, come in questo caso, si arriva anche a 15 anni.

Il secondo tipo di reato di cui è stato accusato Puigdemont è quello di ribellione, più grave del precedente, che viene previsto dal Capitolo I del Titolo XXI, riguardante i Delitti contro la Costituzione.

L’art 472 recita: Sono colpevoli del delitto di ribellione coloro che insorgono violentemente e pubblicamente per qualsiasi dei seguenti fini:
1. Derogare, sospendere o modificare totalmente o parzialmente la Costituzione
5. Dichiarare l’indipendenza di una parte del territorio nazionale
7. Sottrarre qualsiasi categoria delle forze armate all’obbedienza del governo

Per questo secondo tipo di reato, che è stato utilizzato ad esempio nel colpo di stato del 1981, è prevista una pena maggiore. Si parla infatti di una reclusione dai 15 ai 25 anni, che può essere estesa fino a 30 per casi gravi.

Puigdemont in Belgio e l’Asilo Politico

L’ex presidente catalano si è quindi rifugiato in Belgio dove, sin dalle prime ore, è iniziata a girare la voce di una possibile richiesta, da parte di quest’ultimo, dell’asilo politico. La notizia è stata smentita nel corso della giornata del 2 Novembre dallo stesso Puigdemont, che ha affermato di non voler avanzare tale proposta. Comunque, nonostante la smentita, la possibilità di ottenere asilo politico in Belgio sarebbe stata alquanto ostica, andiamo ora a vedere perché.

Bisogna innanzitutto prendere in considerazione il fatto che, come abbiamo già avuto modo di vedere per quanto riguarda il diritto internazionale, anche per quanto attiene al diritto dell’Unione Europea esso è, in parte, direttamente applicabile e come, in generale, vada ad influenzare pesantemente il sistema interno degli stati membri, tra cui sono inclusi, appunto, il Belgio e la Spagna.

Sul portale E-Justice Europa viene infatti affermato che:

I regolamenti dell’Unione europea sono direttamente applicabili. La legislazione belga non è direttamente coinvolta nella loro applicazione. Tuttavia il suo intervento interno è necessario per approvare e ratificare i trattati internazionali. In alcune materie, tutti gli organi legislativi belgi devono approvarli e ratificarli, il che può comportare necessariamente procedure lunghe e pesanti. Gli enti legislativi del paese partecipano altresì all’applicazione delle direttive dell’Unione europea, in quanto occorre sempre il recepimento nell’ordinamento nazionale.

Vediamo quindi come e, soprattutto, da cosa, sono influenzati i due Paesi per quanto riguarda il campo delle richieste di asilo. Per fare ciò dobbiamo tornare indietro, nel 1997, anno in cui è stato firmato il Trattato di Amsterdam, uno dei pilastri dell’Unione Europea, che andava a riformare il Trattato sull’Unione Europea (T. Maastricht ’92) in vista di un allargamento dell’Unione stessa e della conseguente necessità di modificarne le istituzioni.
A questo trattato venne allegato, per volontà in primis spagnola, il Protocollo 24, che ha preso, per questo, il nome di Protocollo Spagnolo. Voluto fortemente dalla Spagna per cercare di impedire ai separatisti baschi di poter richiedere asilo in altri stati membri, il protocollo riguardava le richieste di asilo per i cittadini degli Stati parte all’Unione Europea.

Il protocollo chiama in causa alcuni articoli fondamentali del TUE, ossia l’Art.6:

1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.
2. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite nei trattati.
3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali.

invece all’Art. 7:

1. Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’art. 2. Prima di procedere a tale constatazione il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli delle raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura.

Avendo stabilito la connessione diretta con il TUE e sulla base dei succitati articoli, il Protocollo 24 venne annesso al TUE e al TFUE. Veniva previsto un solo articolo con cui si andava a incidere profondamente sul concetto di asilo all’interno dell’Unione, stabilendo che, sulla base dei diritti fondamentali riconosciuti da tutti gli stati membri, questi ultimi andavano riconosciuti (a meno che non fosse intervenuto un caso come all’Art.7) come “paesi d’origine sicuri”. La prima parte dell’articolo recita infatti:

Gli Stati membri dell’Unione europea, dato il livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali da essi garantito, si considerano reciprocamente paesi d’origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l’asilo.

In questo contesto è importante però andare a vedere il paragrafo d) dell’articolo, in quanto è utile analizzarlo per comprendere al meglio la situazione, soprattutto in relazione al Belgio:

d) se uno Stato membro così decide unilateralmente per la domanda di un cittadino di un altro Stato membro; in tal caso il Consiglio ne è immediatamente informato; la domanda è esaminata partendo dal presupposto che sia manifestamente infondata senza che ciò pregiudichi, in alcun caso, il potere decisionale dello Stato membro.

A seguito del Trattato di Amsterdam, infatti, il Belgio ha deciso di allegare una dichiarazione (EU 1997, 144) per cui il Paese prende in grande considerazione questo ultimo punto. Si affermava nella dichiarazione:

Nell’approvare il protocollo sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, il Belgio dichiara che, in base agli obblighi che gli incombono in forza della convenzione di Ginevra del 1951 e del protocollo di New York del 1967, procederà, secondo quanto stabilito alla lettera d) dell’articolo unico di tale protocollo, all’esame individuale di ogni domanda d’asilo presentata da un cittadino di un altro Stato membro.

Con questa dichiarazione il Belgio lasciava quindi aperta la possibilità di analizzare individualmente le domande, anche quelle provenienti da cittadini UE per cui vi sarebbe prevista una procedura accelerata (5 giorni). Nonostante questa possibilità lasciata aperta, anche se il Belgio è uno dei pochi Paesi che ha analizzato negli ultimi anni questo tipo di richieste, i dati del 2013-2014 registrano una tendenza importante: delle più di 250 applicazioni, solamente una decina sono state accettate.

Va, infine, ricordato che, a livello comunitario, si è più e più volte appoggiato il governo centrale spagnolo contro i separatisti catalani, al fine di evitare il diffondersi di richieste di indipendenza da parte di movimenti nazionalisti in tutta Europa e, questo, anche se non a livello giuridico, influenza l’attuale situazione e i rapporti tra i due Paesi. Questo potrebbe inoltre influire nel caso in cui Puigdemont provasse a ricorrere a tale procedura.

Il Mandato di Arresto Europeo

Arriviamo ora alle notizie più recenti, in particolare a quella del 3 novembre, ossia quella riguardante il mandato di arresto europeo emanato nei confronti di Puigdemont.

Stabilito attraverso una decisione quadro del Consiglio, nel 2002 (in vigore nel 2004), l’European Arrest Warrant è un sistema che è stato sviluppato per andare a sostituire la vecchia procedura di estradizione nel campo dell’Unione Europea e viene così identificato all’Art. 1:

1. Il mandato d’arresto europeo è una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro in vista dell’arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro di una persona ricercata ai fini dell’esercizio di un’azione penale o dell’esecuzione di una pena o una misura di sicurezza privative della libertà.

2. Gli Stati membri danno esecuzione ad ogni mandato d’arresto europeo in base al principio del riconoscimento reciproco e conformemente alle disposizioni della presente decisione quadro.

3. L’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i fondamentali principi giuridici sanciti dall’articolo 6 del trattato sull’Unione europea non può essere modificata per effetto della presente decisione quadro.

L’articolo va quindi ad abolire la procedura formale di estradizione e trova il suo fondamento sull’elevato livello di fiducia che deve essere presente e, anzi, perennemente incentivato, tra tutti gli Stati membri e si va, anche questo, a collegare agli articoli 6 e 7 del TUE. [(1)(10)(12)]. Il tutto viene previsto al fine di semplificare e velocizzare le procedure e anche garantire equità del processo e giustizia, sia per lo Stato membro, sia per chi viene accusato. All’articolo 2 viene inoltre prevista l’applicazione dell’EWA:

Il mandato d’arresto europeo può essere emesso per dei fatti puniti dalle leggi dello Stato membro emittente con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privative della libertà della durata massima non inferiore a dodici mesi oppure, se è stata disposta la condanna a una pena o è stata inflitta una misura di sicurezza, per condanne pronunciate di durata non inferiore a quattro mesi.

Due ulteriori elementi fondamentali di questo sistema vanno analizzati:
In primis si è assistito al trasferimento dei poteri in questo campo dai governi alle autorità giudiziarie, sulla base di un principio di contatto diretto per cui vi deve essere un mutuo riconoscimento tra le autorità e una condivisione di informazioni e progetti. (Art.9)
Il secondo punto riguarda il principio di proporzionalità, che, in senso lato, si va a legare profondamente al rispetto dei diritti dell’imputato. Secondo questo principio infatti le autorità giudiziarie devono applicare una sorta di controllo sulla proporzionalità per andare ad analizzare la serietà dell’offesa, la durata della sentenza e i costi e benefici di un’eventuale attuazione del meccanismo.
Il tutto, ricordiamo ancora una volta, al fine di garantire un processo equo (a tal proposito sono intervenute numerose modifiche, di cui l’ultima nel 2009, al fine di rafforzare i diritti processuali dell’individuo).

Il mandato di arresto europeo viene recepito in Belgio dalla Loi relative au mandat d’arrêt européen (2003). Secondo la procedura belga, dopo l’emissione del mandato, l’autorità giudiziaria ha 24 ore per determinare se si è adempiuto alla compilazione degli elementi formali necessari per la richiesta di estradizione. Entro 15 giorni la Corte può decidere se ci sono ragioni sufficienti per procedere e questa procedura può essere bloccata, come abbiamo già visto, da un’applicazione di asilo politico sulla base della protezione di diritti umani, che, però, appare alquanto improbabile vista l’attuale situazione. L’imputato può inoltre ricorrere in giudizio e, se ciò avvenisse, l’intero processo potrebbe durare per mesi. Nel momento in cui e se l’autorità giudiziaria prenderà una decisione favorevole all’estradizione, Puigdemont dovrà essere consegnato entro un massimo di 10 giorni dopo che sarà effettuata la pronuncia definitiva.

Fonti e Approfondimenti:

Costituzione Belga:
https://www.constituteproject.org/constitution/Belgium_2014.pdf?lang=en

Protocol 24 on asylum for nationals of Member States of the European Union:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12008E/PRO/24&from=EN

Delitto di Ribellione:
http://carris.wanadooadsl.net/leyes/leyesaccesodirecto/cp22.htm

Delitto di Sedizione:
http://carris.wanadooadsl.net/leyes/leyesaccesodirecto/cp24.htm

Fonti del diritto in Belgio:
https://e-justice.europa.eu/content_member_state_law-6-be-it.do

https://e-justice.europa.eu/content_which_law_will_apply-340-be-maximizeMS_EJN-fr.do?member=1#toc_1_2

European Union: Application of the Protocol on Asylum for Nationals of Member States of the European Union (2013-June 2015):
http://www.refworld.org/docid/55bf55094.html

Procedure asilo in Belgio:
http://www.asylumineurope.org/reports/country/belgium/asylum-procedure/procedures/accelerated-procedure

Statistiche 2016 richieste asilo in Belgio:
http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/resources/statistiques_dasile_2016_fr.pdf

Dichiarazione Belgio sul protocollo:
https://en.wikisource.org/wiki/Treaty_of_Amsterdam/Declarations_of_which_the_Conference_Took_Note#Declaration_by_Belgium_on_the_Protocol_on_asylum_for_nationals_of_Member_States_of_the_European_Union

The Organisation of Asylum and Migration Policies:

Fai clic per accedere a 02.belgium_factsheet_institutional_chart_october2012_en.pdf

Trattato di Amsterdam:
https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_of_amsterdam_en.pdf

Procedure per estradizione da Belgio: https://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/pc-oc/Country_information1_en_files/Belgium%20Revised%20Template%20-%20Extradition_en.pdf

Mandato di Arresto Europeo:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32002F0584
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex:32002F0584

Legge Belga per mandato di arresto europeo:
http://www.etaamb.be/fr/loi-du-19-decembre-2003_n2003009950.html

Legge per il mutuo riconoscimento delle risoluzioni Penali (L 23/2014): https://www.boe.es/boe/dias/2014/11/21/pdfs/BOE-A-2014-12029.pdf

EAW Report by ICJ:

Fai clic per accedere a JUSTICE_EAW.pdf