Road to referendum: come funzionerebbe un Parlamento ridotto?

referendum costituzionale per il taglio del numero dei parlamentari
Grafica: Lo Spiegone

Il 20 e 21 settembre gli elettori italiani saranno chiamati alle urne per decidere sulla riduzione del numero dei parlamentari. Il referendum costituzionale prevede, infatti, come unico punto quello del taglio di circa un terzo del numero complessivo dei rappresentanti in Parlamento. L’assemblea passerebbe, così, da 945 a 600 membri.

Tra i tanti argomenti che animano il dibattito, politico e accademico, tra i sostenitori del sì e del no troviamo quello della funzionalità dell’Assemblea. Infatti, secondo i sostenitori del no un taglio netto del numero dei parlamentari, senza una modifica del funzionamento delle istituzioni, non comporterà miglioramenti dal punto di vista della qualità nell’operato di Camera e Senato.

Non è facile determinare a priori quali effetti avrebbe la diminuzione dei membri del Parlamento sulla sua funzionalità. Camera e Senato svolgono diversi ruoli molto importanti. A fianco alla funzione legislativa e al rapporto di fiducia con il governo, le due camere detengono importanti poteri di nomina, così come di controllo sull’operato di diversi organismi. Può essere utile, quindi, analizzare alcuni di questi compiti e riflettere su come possa cambiare il loro espletamento a seguito della riduzione dei Parlamentari.

I poteri di nomina, il presidente della Repubblica

Come è noto, il Parlamento in seduta comune, affiancato dai delegati delle Regioni, elegge il presidente della Repubblica come stabilito dall’art. 83 Cost. La riforma costituzionale, tagliando il numero dei parlamentari, inciderebbe su tale elezione. Nonostante il taglio dei parlamentari, non si andrebbe a modificare il numero di delegati regionali presenti al momento della scelta del capo dello Stato. Vi sarebbero, quindi, variazioni nel peso delle tipologie di elettori. Prendiamo, ad esempio, in considerazione l’ultima elezione del presidente della Repubblica del 2015. In quel caso le maggioranze necessarie erano pari a 673 voti (maggioranza dei due terzi dell’Assemblea) e 505 voti (maggioranza assoluta), essendo il numero complessivo degli elettori pari a 1009 e composto da 630 deputati, 321 senatori e 58 delegati regionali. Se dovesse passare la riforma costituzionale tale numero passerebbe a 600 tra deputati e senatori, 5 senatori a vita e i 58 rappresentanti delle Regioni. Emergerebbe, quindi, un lieve rafforzamento della componente proveniente dai Consigli regionali. Quest’ultima, infatti, passerebbe a rappresentare in termini assoluti l’8,7% dell’intero collegio elettorale presidenziale (anziché l’attuale 5,8%).

Nell’ottica dell’art. 83 Cost., la partecipazione dei delegati regionali al voto del Parlamento ha la finalità di allargare la base elettorale del capo di Stato, coinvolgendo anche le realtà territoriali e garantendo la rappresentanza delle minoranze. Su questo punto sono possibili varie riflessioni. In particolare, nonostante un potenziale accrescimento del peso delle Regioni nell’elezione del presidente della Repubblica, questo verrebbe in ogni modo neutralizzato dal fatto che il voto dei delegati rimane fortemente condizionato dal quadro politico nazionale. Secondo alcuni costituzionalisti, nonostante il variare degli equilibri, rimarrebbe la sostanziale marginalizzazione del ruolo dei delegati; i quali non solo sono inidonei a pesare realmente sull’elezione del presidente della Repubblica, ma restano soggetti all’influenza e alla strategia dei partiti politici rappresentati in Parlamento. 

Infine, alcuni costituzionalisti fanno notare che tale incremento potrebbe essere neutralizzato (ovviamente mediante un’altra riforma costituzionale) portando da 3 a 2 il numero dei delegati per ogni regione: così, la componente regionale tornerebbe a rappresentare il 5,9% degli elettori presidenziali. È importante notare che nella prassi si assiste alla designazione di 2 membri di maggioranza e uno di minoranza da parte delle regioni al momento dell’elezione del capo dello Stato. Dunque se non fosse modificata anche la garanzia delle minoranze espressa dall’art. 83, comma 2, si avrebbe una sovra-rappresentazione di queste ultime, in probabile disarmonia con il quadro costituzionale di fondo.

I poteri di nomina, i membri della Corte costituzionale

Un altro importante potere di nomina del Parlamento è quello sancito ai sensi dell’art. 135 Cost. Infatti, assieme al presidente della Repubblica e alla Magistratura, il Parlamento in seduta comune è chiamato a eleggere un terzo dei membri della Corte costituzionale. È importante sottolineare come, al momento in cui un giudice cessa il suo mandato anticipatamente, è sempre l’organo che l’aveva designato a nominare un sostituto. Ai sensi della legge costituzionale n. 2/1967, la nomina da parte del Parlamento avviene a scrutinio segreto e richiede la maggioranza dei due terzi dei componenti dell’assemblea. Successivamente, dal terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti.

Come nel caso dell’elezione del capo di Stato, tali soglie testimoniano da un lato l’alto grado di rappresentatività dei giudici costituzionali, dall’altro la necessità di cooperazione tra forze politiche durante lo scrutinio. Come alcuni costituzionalisti fanno notare, se nella Prima Repubblica la prassi vedeva un avvicendamento di candidature tra i maggiori partiti politici (in modo da velocizzare il processo di nomina), con il quadro partitico attuale più fluido, tale consenso trasversale fatica a trovare applicazione, generando non di rado ritardi nell’elezione dei giudici da parte del Parlamento. In tale ottica la diminuzione del numero di parlamentari comporterebbe una rimodulazione dei quorum richiesti, passando dai 630 voti di oggi a 400 entro il terzo scrutinio; mentre dal quarto non sarebbero più necessari 567 voti ma 360. Ad oggi non è possibile determinare se la riduzione numerica del collegio avrà ricadute dirette sull’elezione dei giudici costituzionali a opera del Parlamento.

Certamente la diminuzione numerica potrebbe facilitare i leader di partito nell’imporre un candidato, rendendo il lavoro di costruzione del consenso interno e verso le altre forze politiche più agevole in presenza di minori elettori da convincere. Ma, in presenza di forti contrapposizioni tra leader politici, potrebbe essere vero anche il contrario. Circa i ritardi registrati, ad oggi non possiamo determinare la loro sussistenza o meno in caso di riduzione dei parlamentari.

Il problema dei gruppi parlamentari

Accertata l’incidenza della riforma su importantissime procedure di nomina, è bene specificare che la riduzione del numero dei parlamentari è destinata a incidere, soprattutto, su un altro ambito fondamentale: l’organizzazione e il funzionamento di Camera e Senato nell’esercizio del potere legislativo. Obiettivo dichiarato della riforma è proprio il miglioramento della funzionalità del Parlamento. Tuttavia, secondo diverse analisi, la semplice riduzione quantitativa dei suoi membri non è in grado, da sola, di rafforzare l’efficienza delle Camere. In particolare, nella misura in cui non è accompagnata da una razionalizzazione e riorganizzazione dei lavori.

In particolare, sarebbe immediatamente necessario intervenire sui regolamenti parlamentari, che disciplinano la materia del diritto parlamentare e influiscono su procedure di voto, quorum e sulla stessa composizione degli organi interni delle Camere. Per adeguare i regolamenti delle due Camere alla riduzione del numero dei parlamentari potrebbe essere necessaria la semplice riduzione proporzionale dei quorum già previsti, ma probabilmente occorrerà ripensare l’intera organizzazione e struttura dei due rami del Parlamento. I principali ambiti in cui sarà necessario intervenire, nel caso in cui la riforma passasse, sarebbero (per citare i più importanti): 

  • I quorum relativi a procedure, indicati attualmente con numeri fissi;
  • La soglia numerica per la composizione dei gruppi parlamentari;
  • La composizione degli organi interni
  • Il numero delle Commissioni permanenti e delle Giunte.

Occorrerà, in particolare, adeguare tali aspetti bilanciando principi di proporzionalità e di rappresentatività. Infatti, privilegiando l’adeguamento puramente proporzionale delle regole di Camera e Senato, si rischia di estromettere gruppi minoritari da articolazioni fondamentali per il funzionamento dell’organo parlamentare. Allo stesso tempo, sbilanciandosi eccessivamente verso il principio rappresentativo si rischierebbe una sovra-rappresentazione delle forze minoritarie e una frammentazione eccessiva. 

Ad esempio, il grande nodo della questione potrebbe riguardare le regole relative alla formazione di gruppi parlamentari alla Camera e al Senato. Attualmente sono previsti rispettivamente 20 deputati e 10 senatori per la creazione di gruppi, pari al 3,1% dei membri complessivi di ciascuna Camera. La riduzione del numero dei parlamentari (senza alcuna modifica dei regolamenti) porterebbe a innalzare la quota al 5% in entrambi i rami del Parlamento. Sembrerebbe scontato dover procedere a una semplice riduzione del numero minimo necessario alla costituzione di un gruppo. Tuttavia, un’eccessiva riduzione rischierebbe di aggravare ulteriormente la frammentazione all’interno della compagine politico-parlamentare. Si pensi alla Camera e al numero, già basso, di soli tre deputati per costituire una componente politica nel gruppo misto, o al numero di cinque senatori per costituire un gruppo espressione di minoranze linguistiche e tre deputati per costituire una componente politica espressione di minoranze linguistiche: ridurre ulteriormente tali quorum, magari a un unico componente, determinerebbe una eccessiva parcellizzazione non desiderabile in un Parlamento già politicamente frammentato. Tali problematiche possono sembrare astruse, ma hanno importanti ricadute. Infatti la regolamentazione dei gruppi parlamentari influisce pesantemente sulla programmazione dell’agenda legislativa e sui relativi tempi di lavoro.

Il nodo della riorganizzazione delle Commissioni parlamentari

Un altro terreno delicatissimo sarebbe quello relativo alla composizione delle Commissioni permanenti, che vedrebbero un taglio nel numero dei propri membri. In particolare al Senato, dove avremmo 200 senatori, questi andrebbero divisi nelle 14 Commissioni permanenti, ognuna formata dall’esiguo numero di 13 o 14 senatori; per approvare una legge in sede deliberante basterebbe il voto favorevole di 4 senatori. Alla Camera il taglio nei componenti delle Commissioni comporterebbe problemi di rappresentatività: considerato che, diversamente dal Senato, un deputato non può far parte di più di una Commissione ex art. 19, c. 3 Reg. Cam. Alla luce di ciò, alcuni gruppi di minoranza potrebbero non essere presenti in tutte le Commissioni. Su tale punto i costituzionalisti fanno notare che l’art. 72, c. 3 Cost. prevede che le Commissioni debbano essere «composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari». Di nuovo la scelta tra proporzionalità e rappresentanza, al momento della modifica dei regolamenti, ci porrebbe davanti a un bivio. Privilegiando una stretta proporzionalità, i gruppi delle minoranze potrebbero non essere presenti in tutte le Commissioni. D’altro canto, optando per una stretta rappresentatività, le forze di minoranza dovrebbero essere rappresentate in tutte le Commissioni, con conseguente sovra-rappresentanza delle stesse. 

Alcuni costituzionalisti fanno notare che a tali problematiche si potrebbe ovviare mediante un parziale accorpamento delle attuali 14 Commissioni permanenti presso ciascuna Camera. Infatti, tali Commissioni hanno competenze fra loro diverse nei due rami del Parlamento che non coincidono con quelle dei Ministeri con portafoglio, fattore che pregiudica anche l’effettività della funzione di indirizzo e controllo nei confronti del Governo. Un accorpamento delle Commissioni permanenti potrebbe favorire una maggior razionalizzazione nella distribuzione delle competenze, sostanzialmente immodificate dal 1987 alla Camera e dal 1988 al Senato, e implementare, così, la funzionalità dell’organo parlamentare e, quindi, la sua centralità nella forma di governo che, come constatato, costituisce uno degli obiettivi perseguiti dai redattori della riforma.

Una riforma, molte conseguenze

Dagli esempi che abbiamo analizzato emerge chiaramente come il referendum del prossimo 20-21 settembre, più che tradursi in un nuovo assetto parlamentare definitivo, dovrebbe dare avvio a tutta una serie di correttivi e armonizzazioni tra il nuovo dettato costituzionale e svariate leggi e regolamenti. La mancata introduzione di questi elementi correttivi sancirebbe una ineffettività della riforma costituzionale. Tuttavia, come molti costituzionalisti hanno fatto notare, sono diverse le innovazioni (anche costituzionali) che andrebbero affiancate alla riforma che sarà sottoposta al voto popolare tra pochi giorni.

 

Fonti e approfondimenti

Masciotta, C., I regolamenti parlamentari alla prova della riduzione del numero dei parlamentari, Osservatorio sulle fonti, n. 2/2020

Clementi, F., Sulla proposta costituzionale di riduzione del numero dei parlamentari: non sempre «less is more», Osservatorio sulle fonti, n. 2/2019

Vivaldi, E., Prime considerazioni sulla legge costituzionale di riduzione del numero dei parlamentari, Consulta Online, 26/03/2020

Caretti, P., Le recenti proposte di revisione costituzionale tra democrazia rappresentativa e democrazia diretta, Editoriale, Osservatorio sulle fonti, n. 2/2020

Calvi, A., La vera posta in gioco nel referendum costituzionale, Internazionale, 19/08/2020.

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Lo Spiegone è una testata registrata presso il Tribunale di Roma, 38 del 24 marzo 2020
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