Quale PeSCo? L’asse franco-tedesco e la difesa comune

Il progetto di Cooperazione Strutturata e Permanente sulla difesa (PeSCo), lanciato il 13 Novembre da 23 Paesi dell’Unione Europea (cui si sono aggiunti, l’8 Dicembre, Irlanda e Portogallo), è stato formalizzato l’11 Dicembre dal Consiglio degli Affari Esteri. Nonostante sia stato celebrato come un passo avanti nella realizzazione di una difesa comune europea, obiettivo previsto dal trattato di Lisbona, sono necessarie due precisazioni.
La prima è che, finora, non si può realmente parlare di difesa comune, visto che il progetto non coinvolge tutti gli Stati Membri (anche se, a detta di molti tra i partecipanti, tale livello di adesione era comunque inaspettato); in secondo luogo, con un meccanismo già visto altre volte quando si parla di politica estera e di difesa comune, l’accordo non è tanto il risultato di uno sforzo congiunto degli Stati Membri, quanto della leadership strategica di alcuni tra di essi. Mentre i primi passi per una difesa comune erano stati compiuti da Francia e Regno Unito con la dichiarazione di Saint Malo del 1998, per la PeSCo è l’asse franco-tedesco a risultare decisivo.

La leadership congiunta di Francia e Germania non è certo una novità nel processo d’integrazione europea. Ciò che conta, in questo caso, è che un’intesa tra i due Paesi in tema di difesa non era affatto scontata. Uno tra i principali ostacoli a un accordo consiste nelle differenze di cultura strategica tra Parigi e Berlino, cui corrispondono due definizioni di una futura PeSCo:

• Per la Francia, una cooperazione capacity-oriented, che comprenda solo i Paesi con capacità tecniche e militari consolidate e di alto livello;
• Per la Germania, un sistema goal-oriented e inclusivo, rivolto a tutti gli Stati Membri.

Questa divergenza di obiettivi riflette anche l’asimmetria di capacità militari tra i due Paesi, con la Francia che, specialmente dopo la Brexit, resta la principale potenza militare dell’Unione, mentre la Germania, anche per scelta politica, ha sempre optato per un auto-contenimento strategico, funzionale a rassicurare gli altri Paesi e, per molti osservatori, la stessa Germania.

Come, dunque, si è arrivati a un accordo? Qual è il compromesso trovato da Merkel e Macron? Sarà la base per un sistema duraturo?

Una PeSCo, molte strategie

L’articolo 42 del Trattato sull’Unione Europea prevede la possibilità di stabilire un meccanismo di cooperazione sulla difesa tra gli “Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari”. La formulazione, dunque, sembra suggerire un tipo di cooperazione più vicina alle volontà francesi, riservata a una cerchia ristretta di Paesi. Un progetto a esclusiva guida francese, tuttavia, difficilmente incontrerebbe il favore degli altri Stati, anche considerati i precedenti storici in questo senso, e, in particolare, la tendenza della Francia a promuovere politiche di difesa europee marcatamente distinte da quelle transatlantiche elaborate in seno alla NATO. Affinché la proposta abbia un peso, Parigi deve necessariamente fare sponda con l’altra potenza continentale dell’Unione: la Germania.

Fin dai primi giorni di mandato, il neo-presidente francese Emmanuel Macron ha proposto un rilancio della difesa comune europea. Il suo appello è stato raccolto con entusiasmo dalla cancelliera tedesca Angela Merkel e, il 13 luglio, al termine del Consiglio dei ministri franco-tedeschi, i due hanno raggiunto un accordo sulla futura PeSCo. A questo ha fatto seguito una lettera indirizzata all’Alto Rappresentante Mogherini, firmata dai ministri della difesa di Francia, Germania, Spagna e Italia e sostenuta da Belgio, Croazia, Finlandia e Paesi Bassi, contenente le proposte per realizzare “una PeSCo inclusiva e ambiziosa”.

La cifra fondamentale del compromesso franco-tedesco emerge dalla notifica presentata il 13 novembre al Consiglio. La PeSCo non è rappresentata come un “quadro”, bensì come un “processo”. Questa formula punta a risolvere il conflitto tra ambizione e inclusività incorporandole in un’unica “macchina a impegni”. I requisiti per l’accesso al protocollo non sono proibitivi: i Paesi che fanno richiesta non necessitano di capacità avanzate ma devono porsi obiettivi ambiziosi per il loro miglioramento. Allo stesso tempo, la cooperazione ha un obiettivo ben definito: lo sviluppo di “capacità autonome”.
Inoltre, il trattato di Lisbona prevede la possibilità che gli Stati Membri che non rispettano gli impegni previsti dal protocollo siano esclusi dalla PeSCo. Le richieste francesi, dunque, sono tenute in debito conto, ma in forma più moderata, in ossequio alle richieste tedesche: un anno dopo la Brexit, l’UE ha bisogno d’impegni condivisi, non di nuove linee di faglia. Rimane tuttavia un problema di fondo: la Germania sarà disposta a fare di più, anche in termini d’investimenti nel settore militare e consistenza delle forze armate, per dare corpo e credibilità al progetto?

Il nodo controverso dei rapporti con la NATO, che ha alimentato la diffidenza di alcuni Paesi nei confronti della Francia (e che, per inciso, è un’altra delle grandi differenze con la Germania) è affrontato sia dal trattato di Lisbona sia all’interno della notifica congiunta del 13 novembre. Il protocollo 12 del trattato specifica che qualsiasi progetto nell’ambito della PeSCo rimane comunque subordinato all’Alleanza Atlantica. La notifica, nel definire l’ambito di realizzazione della cooperazione permanente, prelude a una sorta di divisione del lavoro, almeno nel breve e medio periodo: la PeSCo dovrebbe avere la funzione di supplire ai capability gap della NATO e, solo in un secondo momento, una volta che questi deficit saranno colmati, i rispettivi ambiti d’azione saranno definiti.

Gli europei, dunque, si assumeranno le responsabilità per la propria difesa, ma sempre nella cornice transatlantica; una formula che punta non solo a riconciliare le prospettive francesi e tedesche, ma anche a coinvolgere nella PeSCo gli Stati storicamente filo-atlantici, come i Paesi dell’Europa Centrale e Orientale. Allo stesso tempo, si tenta di rispondere alle preoccupazioni emerse in seno agli Stati Membri, Germania in prima fila, sulla permanenza della garanzia statunitense nel prossimo futuro, specialmente dopo l’elezione di Donald Trump.

“The elephant in the room”: le conseguenze della Brexit

A oggi, è difficile stabilire quale sarà il futuro della cooperazione tra Unione e Regno Unito nell’ambito della difesa. Il trattato di Lisbona limiterebbe l’accesso alla PeSCo ai soli Stati Membri; allo stesso tempo, la cultura strategica britannica, improntata alla cooperazione transatlantica e alla difesa della sovranità, renderebbe un futuro ingresso nella PeSCo improbabile. Politicamente, tuttavia, il quadro è più complesso.

In un documento pubblicato a Settembre dal titolo “Foreign policy, defence and development. A future partnership paper”, il governo May ha espresso l’intenzione di mantenere e approfondire la cooperazione con l’Unione in tema di difesa, prospettando addirittura la partecipazione a missioni condotte nell’ambito della Politica di Sicurezza e Difesa Comune. D’altro canto, per diversi Stati Membri (i Paesi baltici, la Polonia, la Germania e l’Italia, per citarne alcuni), la presenza britannica nella PeSCo fornirebbe un contrappeso alla Francia e consentirebbe di mantenere l’equilibrio con l’asse transatlantico. Non da ultimo, il Regno Unito è un partner essenziale per la stessa Francia: dal 2010, i due Paesi hanno rafforzato la cooperazione nell’ambito della difesa con gli accordi di Lancaster House, avviando lo sviluppo di un’unità armata congiunta (la Combined Joint Expeditionary Force).

Una PeSCo allargata, insomma, parrebbe soddisfare gli interessi di tutti i partecipanti. Ora che le negoziazioni sulla Brexit stanno entrando nella seconda fase, potremo vedere quanto questo scenario sia plausibile.

---

Fonti e Approfondimenti:

Billon-Galland, A., M. Quencez, « Can France and Germany make PESCO work as a process toward EU defence?”, German Marshall Fund

Consiglio Affari Esteri del 13 novembre 2017

Consiglio Affari Esteri dell’11 dicembre 2017

De France, O., Major, C., P. Sartori, « How to make PeSCo a success”, Armament Industry European Research Group

“Foreign Policy, defence and development. A future partnership paper”, paper del governo May sul future della cooperazione in tema di difesa con l’UE (settembre 2017) –

France Diplomatie, “Les principales propositions du Conseil des Ministres franco-allemand“, 17 luglio 2017

IFRI, “Défense: les pièges de la relation franco-allemande” (originariamente pubblicato su Le Monde), 12 luglio 2017

Le Monde, “Europe, défense, climat… La France et l’Allemagne signent plusieurs accords de coopération“, 13 luglio 2017

Le Monde, “Macron veut que Merkel ‘accompagne la France‘”, 13 luglio 2017 –

“Notification on Permanent Structured Cooperation“, 13 novembre 2017 –

Ouest-France, “Exclusif. Macron: ‘Je veux conforter la confiance des Français et des investisseurs‘”, 13 luglio 2017

Parlamento Europeo, “La coopération Structurée Permanente: Perspectives nationales et état d’avancement »

Protocollo 10 sulla cooperazione strutturata e permanente stabilita dall’Articolo 42 del Trattato sull’Unione Europea

Wright, N. “Leaning in or stepping back? British strategy towards CSDP post-Brexit”, European Leadership Network