La cittadinanza europea

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“E perché non dovrebbe esistere un raggruppamento europeo che potrebbe dare un senso di più ampio patriottismo e di comune cittadinanza ai popoli smarriti di questo turbolento e potente continente?”. Era il 1946 quando W. Churchill sottolineava la necessità della nascita di un’unione che, attraverso un comune senso di identità, potesse risolvere i problemi che per secoli avevano afflitto il continente europeo. Nel corso del processo di integrazione molto è stato fatto per tentare di creare questa idea di cittadinanza comune, ma la situazione attuale mostra con chiarezza come l’obiettivo non sia stato ancora raggiunto.

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Il concetto di cittadinanza europea, seppur presente sin dagli inizi del processo di integrazione, è entrato a far parte della legislazione europea solo in un secondo momento. Inizialmente, infatti, la Comunità Europea era intesa principalmente come una cooperazione di tipo economico, in cui l’integrazione funzionale regnava sovrana. Ciò è iniziato a cambiare nel momento in cui l’integrazione economica si è evoluta e dalla Comunità si è passati all’Unione. Era il 1993 quando, con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, si introduceva per la prima volta all’interno dei trattati europei il concetto di cittadinanza dell’Unione, grazie all’Articolo G (Titolo II), che emendava il trattato precedente, prevedendo l’inserimento di una “Parte II” concernente la “Cittadinanza dell’Unione”. Gli articoli inseriti “Art.8 a-e” andavano, dunque, a definire questo peculiare tipo di cittadinanza e i diritti che ne scaturivano.

Si definiva, così, l’ossatura della cittadinanza europea e dei diritti a essa collegati, che rimarranno pressoché invariati, anche se verranno approfonditi nel corso del processo di integrazione. Qualche anno più tardi, nel trattato di Amsterdam si definì ulteriormente la peculiarità di questa cittadinanza. All’art.2 si andarono, infatti, ad emendare delle disposizioni precedenti e tra queste, in particolare, quella prevista dall’art.8. Il primo paragrafo venne sostituito e si sottolineò come: “La cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima”

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La cittadinanza europea divenne dunque una cittadinanza complementare e distinta da quella nazionale. Se, infatti, la cittadinanza dello Stato membro rimane prerequisito necessario per essere titolare della cittadinanza europea, quest’ultima se ne discosta nella sua caratterizzazione di cittadinanza non territoriale, sovranazionale e slegata da qualsiasi rapporto con il singolo Stato.

E’ inoltre importante ricordare come con Amsterdam si sia andati ad approfondire e delineare in maniera più complessa uno dei diritti spettanti ai cittadini europei: la libera circolazione e il soggiorno. Il trattato ha, infatti, provveduto all’inserimento dell’Acquis di Schengen (Accordo del 1985 e Convenzione del 1990) nel corpus normativo europeo attraverso un Protocollo allegato.

Il processo di delineamento della cittadinanza europea, con gli annessi diritti, è dunque proseguito anche negli anni successivi, grazie prima al Trattato di Nizza e poi alla Dichiarazione di Laeken. Questi passi hanno portato alla normativa attuale, delineata prima nella Costituzione, e poi recepita nel Trattato di Lisbona. Se, infatti, nel trattato costituzionale il Titolo II poneva l’accento sull’importanza della cittadinanza europea (Titolo II: Diritti Fondamentali E Cittadinanza Dell’Unione), con il Trattato di Lisbona i contenuti e i diritti verranno recepiti, ma si attenuerà l’importanza del concetto, con la trasformazione del Titolo II in “Disposizioni Relative ai Principi Democratici”.

La Cittadinanza Europea nel 2019

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Attualmente la cittadinanza europea, e gli annessi diritti, vengono definiti sia nelle versioni consolidate del TUE (Art. 2;3;7;9-12) e del TFUE (Art 18-25), sia nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione (Art. 39-46). Grandi assenti della legislazione comunitaria sono, invece, i doveri dei cittadini europei.

Gli articoli 9 TUE e 20 TFUE stabiliscono dunque il concetto di cittadinanza e ne elencano brevemente i diritti, che poi vengono specificati negli articoli successivi. I diritti vengono divisi in quattro macro categorie, a cui se ne accompagna un’ultimo fondamentale, riguardante l’iniziativa dei cittadini europei.

– Diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (Art 3.2 TUE; Art.20-21 TFUE; Art.45 Carta)

Questo diritto si trova a essere intrinsecamente collegato al processo di integrazione europea. Se, infatti, almeno inizialmente, nella concezione della comunità in chiave economica, titolari di tale diritto erano solamente alcune categorie di lavoratori – quali quelli subordinati – nel corso degli anni la copertura si è andata a espandere, arrivando nel corso degli anni ’90 ad applicarsi a tutti i cittadini europei e, con alcuni limiti e formalità, anche ad alcune categorie di congiunti di tali cittadini.

Oggi la libertà di movimento nell’Unione viene stabilita attraverso le regole dettate nella direttiva 2004/38/CE, “relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri”. Questa direttiva va a stabilire le regole di circolazione e soggiorno per i cittadini europei. In particolare si afferma come tali cittadini possano vivere in un altro paese dell’UE per un massimo di tre mesi semplicemente con una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità, ma che per rimanere per un periodo maggiore è necessario soddisfare determinate condizioni a seconda dello status che si possiede.

Si stabilisce, inoltre, come i cittadini dell’UE abbiano il diritto alla residenza permanente in un altro Paese dell’UE solo dopo un soggiorno legale di almeno cinque anni, per cui sono accettate delle assenze temporanee. Per quanto concerne, infine, i familiari, essi hanno il diritto di accompagnare o unirsi al cittadino in questione, nel rispetto di alcune condizioni o formalità. Infine è importante sottolineare a conclusione come il diritto di circolazione e soggiorno sia intrinsecamente collegato all’Art.18 relativo al divieto di discriminazione.

– Il principio di Parità di Trattamento
(Art 18 TFUE)

Nell’ Art. 18 TFUE  viene vietata “ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità”. Se inizialmente questo tipo di divieto andava a riguardare solamente i soggetti economicamente attivi (i lavoratori subordinati all’Art.45 TFUE) e le persone fisiche e giuridiche previste all’Art 49 TFUE, oggi l’articolo si interpreta in modo estensivo a tutti i cittadini comunitari.

– Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato
(Art 22 TFUE; Art.39-40 Carta; Direttiva 94/80/E; Direttiva 93/109/CE).

Vista l’importanza centrale rivestita da questo complesso di diritti, verrà a essi riservata un’attenzione particolare in articolo successivo, in vista delle Elezioni Europee.

– Diritto di godere, nel territorio di un Paese terzo nel quale lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non è rappresentato, della tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato
(Art. 20.c e 23 TFUE; Art.46 Carta)

Questa terza categoria di diritti garantiti al cittadino europeo si basa sul principio di discriminazione e non si tratta di una protezione assicurata direttamente dall’Unione, quanto piuttosto di un’estensione della protezione che i singoli Stati garantiscono ai propri cittadini. Tale diritto si attiva nel momento in cui l’ambasciata, il consolato o il Console onorario di un Paese membro non siano in grado di garantire sufficiente tutela nel caso di: assistenza per decesso, per incidente o malattia grave, arresto o detenzione, a vittime di reati violenti, o soccorso e rimpatrio di cittadini europei in difficoltà.

Il cittadino in questione deve semplicemente presentare presso un consolato o un’ambasciata di un qualsiasi altro Stato membro la propria Carta d’Identità o Passaporto in corso di validità, qualora ne fosse sprovvisto il Paese membro che viene coinvolto può chiedere una conferma all’altro Paese circa la documentazione assente. I Paesi sono per di più liberi di stipulare accordi precedenti per la condivisone di responsabilità che vanno, poi, notificati al Servizio Europeo per l’Azione Esterna e poi pubblicati al fine di renderne possibile la conoscenza per qualsiasi cittadino coinvolto. Per rafforzare ulteriormente questo meccanismo, è stata emanata la Direttiva 2015/637 del Consiglio riguardante le misure di coordinamento e cooperazione per facilitare le tutela consolare dei cittadini UE non rappresentati in Paesi terzi.

– I meccanismi di difesa
(Art.20 TFUE)

L’ultimo gruppo di diritti previsti dall’Art 20 TFUE  si esplicano nella possibilità di:

1.  Presentare petizioni al Parlamento europeo (Art. 24; 227 TFUE). Questo diritto può essere esercitato individualmente o in associazione, su di una qualsiasi materia che rientra nel campo d’azione dell’Unione e che concerne il/i cittadino/i direttamente. La petizione, che può essere sia una denuncia, sia una richiesta, sia un reclamo, un’osservazione circa una normativa europea o l’invito al PE a esprimersi su una determinata questione, viene analizzata, se dotata di ricevibilità formale/sostanziale, da una commissione composta da 34 eurodeputati. La commissione in questione può utilizzare diversi strumenti di analisi, diverse procedure e coinvolgere sia la Commissione europea, sia le altre commissioni del PE. Il procedimento si conclude con l’adozione di una decisione da parte della commissione stessa sia che essa si esprima sulla ricevibilità, sia che il processo si interrompa per impossibilità di proseguimento o per ritiro da parte del firmatario. Per garantire il massimo di trasparenza, nel momento in cui la commissione adotta una decisione sulla ricevibilità la sintesi della petizione viene pubblicata in tutte le lingue ufficiali dell’UE sul Portale delle petizioni del PE e il/i firmatario/i vengono informati non appena viene espressa la ricevibilità. Questo strumento si rivela importantissimo nel momento in cui viene utilizzato per richiamare l’attenzione su una violazione dei diritti da parte di un cittadino europeo  compiuta da Stato membro, autorità locale o istituzione.

2. Ricorrere al Mediatore europeo (Art.24; 228 TFUE). I singoli cittadini possono denunciare, entro due anni dalla conoscenza del fatto, casi di cattiva amministrazione che coinvolgono istituzioni, organi e agenzie dell’Unione. Ciò si verifica nel momento in cui vengono violati la legge, i diritti umani o i principi relativi alla buona amministrazione. Il potere del mediatore non si estende mai a denunce relative a organi e istituzioni statali e locali. Nel caso in cui la cattiva amministrazione venga confermata, il mediatore comunica la conclusione all’istituzione, organo o agenzia in questione, che dispone di tre mesi per la replica. Alla conclusione dei tre mesi il mediatore trasmette all’interessato e al Parlamento Europeo una relazione e contestualmente informa il cittadino che ha sporto la denuncia.

3. Rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell’Unione in una delle lingue dei trattati e di ricevere una risposta nella stessa lingua (Art. 24 TFUE). Questo diritto riflette e si completa con l’Art. 3 TUE relativo al rispetto della ricchezza della diversità linguistica europea e con l’Art. 55 TUE relativo al multilinguismo europeo e alla parità di importanza garantita alle lingue dei Paesi membri, nel rispetto del principio di non discriminazione.

– L’iniziativa dei cittadini
(11.4 TUE; 24.1 TFUE; Reg. 211/2011)

L’iniziativa dei cittadini costituisce l’ultimo diritto fondamentale introdotto da Lisbona e il più importante strumento di democrazia diretta europea.  Attraverso questo strumento i cittadini europei possono proporre una modifica legislativa in qualsiasi settore in cui la Commissione detiene la facoltà di iniziativa legislativa. Secondo quanto stabilito dal Reg.211/2011 l’iniziativa può essere lanciata da un comitato dei cittadini, che deve essere composto da almeno sette cittadini dell’UE residenti in almeno sette Stati membri diversi e che abbiano raggiunto l’età atta a votare. Questa deve raggiungere almeno un milione di firme – e rispettare le soglie minime in sette Paesi – prima che la Commissione europea possa, entro tre mesi, adottare una risposta formale (comunicazione), pubblicata in tutte le lingue dell’Unione, in cui presenta le motivazioni alla base della sua decisione. Se decide di recepire l’iniziativa legislativa, la Commissione presenta una proposta, avviando la procedura legislativa ordinaria dell’Unione. Al 2019 quattro iniziative sono riuscite, mentre nove sono attualmente in corso.

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Molti sono, dunque, i diritti spettanti ai cittadini europei. Quello che, però, sembra mancare, è un maggior coinvolgimento e avvicinamento degli stessi e, contestualmente, una maggiore diffusione delle informazioni relative alla stessa cittadinanza, che possa rendere i singoli più consapevoli dei propri diritti e contribuire alla creazione di una più strutturata e omogenea identità europea.

Fonti e Approfondimenti

Cittadinanza Europea

Versione consolidata del TUE, TFUE e Carta dei diritti fondamentali (2010): https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/eu_citizenship/consolidated-treaties_en.pdf#page=57

Hobolt, S. B. (2012), Citizen Satisfaction with Democracy in the European Union. JCMS: Journal of Common Market Studies, 88-105:
https://personal.lse.ac.uk/HOBOLT/Publications/JCMS_2012.pdf

Jacobs, F. G. (2007), Citizenship of the European Union – A Legal Analysis. European Law Journal, 13: 591-610: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/j.1468-0386.2007.00385.x

Shaw, J. (1998), The Interpretation of European Union Citizenship. The Modern Law Review, 61: 293-317: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/1468-2230.00145

C. Closa (1992), Concept of Citizenship in the Treaty on European Union. Common Market L. Rev. 1137:
https://heinonline.org/HOL/LandingPage?handle=hein.kluwer/cmlr0029&div=62&id=&page=

European Commission, Communication From The Commission To The European Council – A Citizens’ Agenda – Delivering Results For Europe/* Com/2006/0211 Final */ available at:
Https://Eur-Lex.Europa.Eu/Legal-Content/En/Txt/Pdf/ Uri=Celex:52006dc0211&From=Ga

Eu Citizenship portal, Your Rights:
http://ec.europa.eu/citizenship/your-rights/index_en.htm

Europe for citizens programme: http://ec.europa.eu/citizenship/europe-for-citizens-programme/index_en.htm

Europe for citizens program 2014-2020:
http://ec.europa.eu/citizenship/pdf/doc1301_en.pdf

COUNCIL REGULATION (EU) No 390/2014 of 14 April 2014 establishing the ‘Europe for Citizens’ programme for the period 2014-2020

European Commission website, Defending your rights:
https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/contact/problems-and-complaints/help-defending-your-rights/individuals_en

Circolazione e Soggiorno

EU Commission, The right to free movement:
https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/eu-citizenship/movement-and-residence_en

O. Marzocchi (10/2018), Libera circolazione delle persone:
http://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/147/libera-circolazione-delle-persone

Anne McNaughton (10/2017), Freedom of movement and residence: the cornerstone of EU citizenship, Law Society Journal:
https://law.anu.edu.au/news-and-events/news/freedom-movement-and-residence-cornerstone-eu-citizenship

Citizens Without Borders (05/2013), Free Movement and Residence within the EU a challenge for European Citizenship:
https://www.meltingpot.org/IMG/pdf/citizien_inglese.pdf

DIRETTIVA 2004/58/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari
di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (04/2004): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004L0038&from=IT

Protezione diplomatica

Dizionario storico dell’integrazione europea (Dizie), Protezione diplomatica e consolare del cittadino europeo:

Protezione diplomatica e consolare del cittadino europeo

Sito per la Protezione consolare europea:
https://ec.europa.eu/consularprotection/representations_it

Direttiva 2015/637 sulle misure di coordinamento e cooperazione per facilitare la tutela consolare dei cittadini dell’Unione non rappresentati nei paesi terzi (2015) : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex:32015L0637

Petizione e Mediatore UE

O. Marzocchi & I. Sokolska (09/2018), Il diritto di petizione:
http://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/148/il-diritto-di-petizione

Parlamento Europeo, portale per le petizioni:
https://petiport.secure.europarl.europa.eu/petitions/it/registration/register

Sito del mediatore: https://www.ombudsman.europa.eu/it/home

Presentare una denuncia: https://www.ombudsman.europa.eu/it/make-a-complaint

Iniziativa dei Cittadini

Commissione Europea, Pagina del diritto d’iniziativa: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

Parlamento Europeo e Consiglio, Regolamento 211/2011 riguardante l’iniziativa dei cittadini (2011):
https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:IT:PDF

P. Novak (10/2018), Iniziativa dei cittadini europei:
http://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/149/iniziativa-dei-cittadini-europei

European Parliament, European Citizens’ Initiative:
http://www.europarl.europa.eu/cmsdata/committees/ECI/european-citizens-initiative-en.pdf

European Citizens Initiative — First lessons of implementation,  Diritti dei cittadini e affari costituzionali (2014):
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509982/IPOL_STU(2014)509982_EN.pdf

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