La politica europea di vicinato (PEV) delinea un particolare approccio dell’Unione europea nel gestire i rapporti con alcuni Paesi ad essa geograficamente molto vicini. La sua origine risale al 2004 e segue la comunicazione “Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours” adottata dalla Commissione europea l’anno precedente. In quel momento, la riflessione sul futuro delle relazioni tra l’Ue e questi Paesi si collegava all’ormai imminente grande allargamento, che portò nel 2004 all’entrata nell’Ue di ben dieci nuovi Stati membri.
Gli obiettivi della PEV e l’evoluzione nel tempo
L’obiettivo principale per il quale è stata pensata questa politica e per il quale continua a essere ritenuta strategica è quello di accrescere la prosperità, la stabilità e la sicurezza dell’area che circonda l’Unione europea e, quindi, di tutti i Paesi coinvolti. Quando venne lanciata, si voleva evitare che, dopo l’allargamento a Est del 2004, nuove fratture e barriere si riproponessero tra l’Ue e quei Paesi che ne rimanevano fuori.
L’Unione si impegna a promuovere e sviluppare i valori di democrazia, stato di diritto e il rispetto dei diritti umani, secondo il principio del «more for more», ossia garantire un suo maggiore impegno nel sostenere maggiorente quei Paesi che avviano e portano avanti delle riforme democratiche. Tale concetto si pone in linea con la Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, lanciata nel giugno 2016 dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Federica Mogherini.
Dall’anno in cui questa politica è stata pensata a oggi, essa ha subìto un’evoluzione, anche in collegamento ai cambiamenti politici intervenuti nel tempo. In particolare, le primavere arabe del 2011 hanno rappresentato delle trasformazioni radicali per tutta l’area, richiedendo l’intervento di riforme necessarie. La PEV è stata, da allora, indirizzata maggiormente verso la promozione di una democrazia durevole e sullo sviluppo economico inclusivo. Le elezioni libere ed eque, l’impegno a lottare contro la corruzione, l’indipendenza della magistratura, il controllo democratico sulle forze armate e la libertà di espressione, riunione e associazione rappresentano, quindi, gli elementi per valutare lo stato del processo di democratizzazione.
Il 18 maggio 2017, è stata pubblicata una relazione congiunta del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e della Commissione europea sull’attuazione del riesame della politica europea di vicinato. Si trattava della prima pubblicazione «nonostante l’impegno assunto nella comunicazione del 2015 sul riesame della PEV di elaborare relazioni periodiche a livello di vicinato, oltre alle relazioni specifiche per paese», come ha voluto sottolineare il Parlamento europeo.
Nella relazione, l’approccio differenziato e una maggiore titolarità vengono confermati come principi fondamentali su cui si basa la PEV, continuando a guidare la sua attuazione, nei prossimi anni, attraverso l’azione diplomatica, le relazioni commerciali e di investimento, l’assistenza finanziaria e i quadri regionali a lungo termine. Inoltre, una particolare attenzione viene rivolta alle diverse aspirazioni dei Paesi partner dell’Ue, a una maggiore responsabilità condivisa da parte degli Stati membri e a una maggiore flessibilità da parte dell’Ue nel condurre le politiche e gestire i fondi per lo sviluppo.
Più di recente, il 27 marzo 2019, il Parlamento europeo ha approvato la risoluzione Post-Arab Spring: way forward for the Middle East and North Africa (MENA) region, nella quale vengono inserite una serie di riflessioni a otto anni dalle rivolte del 2011. Nel documento si legge che l’istituzione europea «riconosce che in certi casi vi sono stati alcuni sviluppi positivi e alcuni progressi democratici sono stati consolidati, ma sottolinea che essi sono tuttora insufficienti».
Le basi giuridiche
All’interno del Trattato dell’Unione europea (TUE) e del Trattato sul funzionamento sull’Unione europea (TFUE) – testi alla base della complessa costruzione dell’Unione europea – si possono individuare le norme a partire dalle quali la PEV ha potuto essere lanciata:
- l’art. 8 del TUE recita «1. L’Unione sviluppa con i paesi limitrofi relazioni privilegiate al fine di creare uno spazio di prosperità e buon vicinato fondato sui valori dell’Unione e caratterizzato da relazioni strette e pacifiche basate sulla cooperazione. 2. Ai fini del paragrafo 1, l’Unione può concludere accordi specifici con i paesi interessati. Detti accordi possono comportare diritti e obblighi reciproci, e la possibilità di condurre azioni in comune. La loro attuazione è oggetto di una concertazione periodica»;
- il Titolo V del TUE «Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune», il quale sottolinea i principi alla base dell’azione esterna dell’Unione;
- una serie di articoli del TFUE che si concentrano su diversi aspetti dell’azione esterna. In particolare, gli articoli 206 e 207 che si occupano di politica commerciale comune, e gli articoli dal 216 a 219 che indicano le disposizioni per la conclusione di accordi internazionali.
Gli strumenti di attuazione della PEV
Sebbene la PEV possa essere qualificata come politica multilaterale, essa viene di fatto attuata come politica bilaterale che prevede l’impegno reciproco dell’Unione e gli altri Paesi. Infatti, vengono stipulati tra l’Unione europea e ciascuno Paese interessato i c.d. Action Plans, ovvero documenti politici che delineano le relazioni presenti e future tra le due parti, con l’obiettivo di definire in maniera chiara gli obiettivi e gli indicatori attraverso cui valutare nel tempo i risultati.
Ciascun Action Plan è diverso dagli altri, poiché ogni Paese interessato sceglie quale grado di cooperazione desidera sviluppare con l’Unione europea. Dal lato europeo, si apre ai Paesi vicini la possibilità di accedere più facilmente al mercato interno europeo, ai suoi standards, alle agenzie interne e ai suoi programmi.
Fino al 2013, lo strumento economico destinato a questa politica era l’ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument), al quale per il periodo 2007-2013 erano stati destinati più di 11 miliardi di euro. Esso è stato sostituito dall’ENI (European Neighbourhood Instrument) al quale il bilancio 2014-2020 ha destinato più di 15 miliardi.
Per quanto riguarda l’Unione, nel condurre la politica europea di vicinato hanno un ruolo importante la Commissione europea, gli Stati membri e il SEAE, il quale svolge una funzione di supporto per l’operato dell’Alto rappresentante. Inoltre, nella compagine istituzionale vi è anche un Commissario europeo per la politica di vicinato e i negoziati di allargamento. Dal 2014 al 2019, il ruolo è stato occupato da Johannes Hahn, mentre al momento sono in corso i negoziati per la nomina del nuovo candidato, l’ungherese Oliver Varhelyi, dopo la bocciatura da parte del PE dell’ex-ministro della giustizia molto vicino a Orban, László Trócsányi.
I Paesi terzi coinvolti nella politica di vicinato sono sedici, ossia Algeria, Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Egitto, Georgia, Israele, Giordania, Libano, Libia, Moldova, Marocco, Palestina, Siria, Tunisia e Ucraina. Essi vengono suddivisi in due grandi aree: il Partenariato orientale e l’Unione per il Mediterraneo.
Sebbene per alcuni Paesi orientali non possa essere esclusa la possibilità che diventino in futuro Stati membri dell’Unione, questa politica rimane distinta dal processo di allargamento. I Paesi del Sud del Mediterraneo, comunque, non potranno entrarvi a far parte, poiché mancano del criterio di «paese europeo» indicato per l’adesione nell’art. 49 TUE.
Fonti e approfondimenti
R. Alvaro, M. Comelli, La politica europea di vicinato, IAI Quaderni, marzo 2005;
H. Kostanyan, Assessing European Neighbourhood Policy, CEPS, 2017.
G. Noutcheva, Institutional governance of European neighbourhood policy in the wake of the Arab Spring, Journal of European Integration, 2015.
T. Schumacher, A. Marchetti, T. Demmelhuber, The Routledge Handbook on the European Neighbourhood Policy, Routledge 2017.
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, Brussels, 11 March 2003;
Commissione europea, Alto rappresentante dell’unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Relazione congiunta al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al comitato delle regioni. Relazione sull’attuazione del riesame della politica europea di vicinato, Bruxelles 18 May 2017;
EEAS, Shared Vision, Common Action: A stonger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy, June 2016;
EU Neighbors, The European Neighbourhood Instrument (ENI), https://www.euneighbours.eu
European Parliament, Draft European Parliament Resolution on Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours (2003/2018(INI)), 5 November 2003;
European Parliament, European Parliament resolution of 27 March 2019 on the post-Arab Spring: way forward for the MENA region, 27 March 2019;
Parlamento Europeo, Politica europea di vicinato, aprile 2019.
