La politica europea di vicinato: Caucaso Meridionale

Abbiamo già visto una panoramica del Partenariato Orientale, che interessa quei Paesi che si trovano in prossimità dei confini orientali dell’UE. In particolare, è interessante osservare il caso del Partenariato Orientale nell’area che non sembra affatto prossima ai confini dell’Unione: il Caucaso Meridionale.

Prima dell’avvio della politica europea di vicinato, la regione si trovava all’ombra dell’interesse dell’Unione europea, ma nel 2004 il Consiglio europeo ha deciso di concordare i piani d’azione in tre Stati del Caucaso: l’Armenia, l’Azerbaigian e la Georgia. I piani d’azione servono come principale strumento di definizione dell’agenda e di analisi comparativa per far progredire le relazioni dell’UE con questi Paesi e incoraggiare i governi ad attuare le riforme. Tuttavia, problemi comuni a tutta la regione, quali diffusa corruzione e violazioni dello stato di diritto, ostacolano l’avanzare della corretta implementazione della PEV.

L’UE e il Caucaso meridionale

L’Unione europea è stata una delle prime a riconoscere l’indipendenza di Armenia, Azerbaigian e Georgia dopo il crollo dell’Unione Sovietica, ma non aveva una visione chiara di come affrontare la regione. A metà degli anni ’90, quando c’erano solo 12 Stati membri dell’UE, la regione del Caucaso meridionale non si trovava ancora geograficamente nelle immediate vicinanze dei confini europei. Di conseguenza, l’UE ha offerto un approccio unico per tutti e tre gli Stati del Caucaso con gli Accordi di Partenariato e Cooperazione (APC), firmati nel 1996 e ratificati nel 1999. Il contenuto degli APC era praticamente lo stesso di quelli offerti ad alcuni Paesi dell’Asia centrale. Ovvero, contenevano i seguenti obiettivi: fornire un contesto appropriato al dialogo politico, sostenere le iniziative avviate per consolidare la democrazia e sviluppare l’economia in tali Paesi, portare a termine il passaggio all’economia di mercato e promuovere il commercio e gli investimenti.

È stato dopo il completamento dell’allargamento dell’Unione Europea a Est e la pacificazione dei Balcani occidentali che l’UE ha iniziato a prestare attenzione alla regione del Caucaso meridionale. Lo spostamento dei confini orientali dell’UE, le questioni di sicurezza e la necessità di diversificare l’approvvigionamento energetico hanno contribuito in larga misura a far sì che il Caucaso meridionale fosse inserito nell’agenda dell’UE. La regione è apparsa nella strategia europea in materia di sicurezza, adottata nel 2003, dal titolo “Un’Europa sicura in un mondo migliore.

Nel 2004 i paesi del Caucaso meridionale sono stati ufficialmente inclusi nella politica europea di vicinato (PEV). Sono stati offerti i piani d’azione quinquennali della PEV, che individuano gli ordini del giorno per le riforme politiche ed economiche. La PEV mirava a modernizzare le istituzioni statali e le economie di Armenia, Azerbaigian e Georgia. Allo stesso tempo, la Russia, che considera il Caucaso meridionale come “l’estero vicino”, aveva lanciato un progetto di integrazione economica eurasiatica. La Russia ha esercitato pressioni su Armenia, Azerbaigian e Georgia affinché diventassero membri di questa unione doganale, la cui adesione non è compatibile con lo scambio economico con l’UE.

Il Partenariato Orientale e il Caucaso meridionale

Il Partenariato Orientale costituisce la base dell’approccio dell’UE nei confronti dei sei Paesi dell’ex Unione Sovietica: Bielorussia, Georgia, Ucraina, Moldova e i tre Stati del Caucaso meridionale. Il Partenariato Orientale ha offerto a questi Stati una serie di vantaggi. Il principale obiettivo è quello di offrire un sostegno geopolitico attraverso ambiziosi accordi di associazione: l’accesso al mercato interno dell’UE per mezzo dell’accordo globale e approfondito di zona di libero scambio (“Deep and Comprehensive Free Trade Agreement”, DCFTA). Nelle discussioni rientra anche l’esenzione dal visto, per incentivare il miglioramento delle condizioni di spostamento di persone da e verso l’Unione.

Purtroppo nella regione del Caucaso meridionale non è facile dare vita al Partenariato, poiché nella regione sono presenti molte opinioni e approcci contrastanti:

  • L’Armenia, che è la più vulnerabile alle pressioni politiche ed economiche della Russia, ha deciso di fare un’inversione di marcia e di aderire all’Unione economica eurasiatica guidata dalla Russia, nonostante abbia trascorso tre anni a negoziare un accordo di associazione con l’UE, come anche un DCFTA;
  • La Georgia ha avuto una spinta più positiva: ha concluso i negoziati e ha firmato un accordo di associazione, che è entrato pienamente in vigore il 1° luglio 2016;
  • L’Azerbaigian ha relazioni più ambivalenti con l’UE e ha orientato la scelta verso un accordo di partenariato strategico. Il Paese ha dimostrato scarso interesse per l’accordo di associazione offerto. Di conseguenza, i colloqui con l’Azerbaigian si sono arenati per un lungo periodo. 

Partenariato Orientale: Georgia

Attualmente l’UE è il principale partner commerciale della Georgia. Di conseguenza il sostegno finanziario dell’UE si concentra sullo sviluppo economico, il buon governo, la circolazione delle persone e l’istruzione. L’UE e la Georgia hanno firmato un accordo di associazione che include una zona di libero scambio globale e approfondita (DCFTA), entrato in vigore nel luglio 2016. Il Paese ha compiuto sforzi considerevoli per allineare la propria legislazione alle norme dell’UE. Nell’ambito dello strumento europeo di vicinato, i fondi per il periodo 2017-2020 sono stimati tra i 371 e i 453 milioni di euro.

[/media-credit] Christian Danielsson, Direttore generale della politica di vicinato dell’UE e dei negoziati di allargamento a Tbilisi (Fonte: Twitter)

Alla luce della lenta ma continua annessione dell’Abkhazia e dell’Ossezia del Sud da parte della Russia, i georgiani hanno riposto le proprie speranze in un avvicinamento all’UE e alla NATO. L’UE sostiene gli sforzi per la risoluzione del conflitto attraverso il lavoro del RSUE, la missione di monitoraggio dell’UE e lo strumento dell’UE volto a contribuire alla stabilità e alla pace, integrando in tal modo le discussioni internazionali di Ginevra. Il dialogo strategico UE-Georgia è un segnale di fiducia nelle relazioni tra le due parti. La Georgia ha inoltre fornito importanti contributi a diverse operazioni nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) dell’UE, sulla base di un accordo quadro per la partecipazione della Georgia, entrato in vigore nel 2014.

Partenariato Orientale: Armenia

L’Armenia è coinvolta da oltre trent’anni in un conflitto prolungato con l’Azerbaigian per via dello status della regione del Nagorno-Karabakh e le tensioni hanno raggiunto il picco ad aprile 2016, durante la «guerra dei quattro giorni». L’Unione ha accolto con favore i recenti scambi tra i presidenti e i ministri degli esteri dell’Azerbaigian e dell’Armenia, nonché l’introduzione di misure volte ad allentare le tensioni lungo la frontiera tra i due Paesi.

Le relazioni dell’UE con l’Armenia sono ambivalenti. Da un lato, l’Armenia ha deciso di aderire all’Unione economica eurasiatica (UEE) con la Bielorussia, il Kazakhstan e la Russia poco prima dell’entrata in vigore dell’Unione nel gennaio 2015.  In questo modo si è preclusa il processo negoziale sull’accordo di associazione con l’UE. Dall’altro lato, nel dicembre 2015 sono stati avviati negoziati per un nuovo accordo UE-Armenia, basato sui valori dell’UE. Questi si sono conclusi con un accordo di partenariato globale e potenziato (CEPA). In attesa della ratifica da parte di tutti gli Stati membri dell’UE, l’accordo è stato applicato in via provvisoria dal giugno 2018.

[/media-credit] Il Consiglio di partenariato a Bruxelles nel giugno 2019. Conferenza stampa di Federica Mogherini e del ministro degli Esteri Zohrab Mnatsakanyan (Fonte: Twitter)

Attualmente il sostegno dell’Unione all’Armenia viene erogato nel quadro dello strumento economico chiamato ENI, con una dotazione indicativa compresa tra i 144 e i 176 milioni di euro previsti per il periodo 2017-2020.

Il nuovo accordo di partenariato globale sottoscritto nel 2018 si basa su quattro settori principali di cooperazione:

  • Rafforzamento delle istituzioni e buon governo;
  • Sviluppo economico e opportunità di mercato;
  • Connettività, efficienza energetica, ambiente e azione per il clima;
  • Mobilità e contatti interpersonali.

Partenariato Orientale: Azerbaigian

Oltre ad essere un Paese che soffre di mancanza di trasparenza e scarso livello di democrazia, l’Azerbaigian è coinvolto da oltre trent’anni in un «conflitto prolungato» con l’Armenia. Entrambi i fattori contribuiscono ad aumentare la difficoltà a cooperare.

L’UE è il principale partner commerciale dell’Azerbaigian, con una quota del totale dei suoi scambi pari al 40% (2018), soprattutto grazie alle esportazioni di petrolio verso l’Unione. È probabile che le esportazioni di energia dell’Azerbaigian verso l’UE aumentino ulteriormente dopo il completamento del progetto del corridoio meridionale del gas, che mira a portare il gas dal Mar Caspio all’Europa.

I negoziati per un «accordo globale» tra l’UE e l’Azerbaigian sono stati avviati nel febbraio 2017. Il nuovo accordo riguarda questioni politiche, commerciali, energetiche e altri aspetti specifici. L’accordo comprende le condizioni per l’eventuale creazione di un futuro regime di esenzione dai visti. 

La conclusione dei negoziati, avvenuta nel 2018, ha definito le priorità del partenariato. Queste rappresentano un importante passo avanti nelle relazioni UE-Azerbaigian. Esse forniscono il quadro politico per la cooperazione finanziaria per il 2018-2020. I quattro principali settori di cooperazione nell’ambito delle priorità del partenariato rispecchiano quelli individuati nel quadro del partenariato orientale, vale a dire:

  • Rafforzamento delle istituzioni e buon governo (lotta alla corruzione, la riforma della pubblica amministrazione e lo sviluppo delle capacità di lotta al terrorismo); 
  • Sviluppo economico e opportunità di mercato (diversificazione sostenibile dell’economia e il miglioramento del contesto imprenditoriale e degli investimenti);
  • Connettività, efficienza energetica, ambiente e azione per il clima (sostegno logistico e di trasporto, l’assistenza normativa, la gestione sostenibile delle risorse);
  • Mobilità e contatti interpersonali (sostegno all’istruzione e al capitale umano).

Conclusioni

Nel complesso, la PEV non può essere descritta come una svolta nella regione del Caucaso meridionale per una serie di ragioni. Innanzitutto la classe dirigente non si è dedicata completamente all’attuazione di riforme giudiziarie. Il sostegno dell’UE è stato modesto e non ha offerto soluzioni immediate ai problemi del territorio. Inoltre l’UE non ha avanzato alcuna proposta di annessione ai seguenti Paesi. Infine, il tallone d’Achille della PEV in questa regione rimane la questione irrisolta di sicurezza

L’Armenia, l’Azerbaigian e la Georgia si trovano ad affrontare tuttora un momento di crisi di sicurezza e integrità territoriale. Tutti e tre i Paesi sono coinvolti in conflitti “congelati”. Queste controversie risalgono all’indipendenza dei Paesi del Caucaso meridionale. In meno di 25 anni di indipendenza, i Paesi del Caucaso meridionale sono stati testimoni di cinque guerre su vasta scala. Tra queste ricordiamo la guerra civile di Tbilisi (1991); la guerra dell’Ossezia del Sud (1991-1992); la guerra in Abkhazia (1992-1993); il conflitto del Nagorno-Karabakh (1992-1994) e la guerra Russia-Georgia (2008).

Inoltre, il sostegno pubblico regionale e la fiducia nell’UE sono in graduale calo rispetto agli ultimi due anni. L’unico Paese in cui il sostegno rimane relativamente elevato è la Georgia. Secondo i sondaggi, la popolazione dell’Azerbaigian ignora l’esistenza dell’UE. La regione più “inconsapevole” del Paese è quella occidentale, dove oltre l’85% della popolazione ha dichiarato di non aver mai sentito parlare dell’Unione europea. In Azerbaigian il rinnego proviene dalla consapevolezza che l’UE non ha fornito un sostegno sufficiente nel conflitto nella regione del Karabakh. In conclusione, non è da trascurare che il soft power russo contribuisca a influenzare i sentimenti popolari nella regione. 

Fonti:

Analysis of European Neighbourhood Policy (ENP action plans for South Caucasus: Armenia, Azerbaijan and Georgia), Open Society Institute

Poviliūnas, Audrius (2006) South Caucasus in the context of European neighbourhood policy, Lithuanian Foreign Policy Review, Issue 17

Sito del Partenariato Orientale, consultato il 2 novembre 2019

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