L’Unione europea è figlia degli Stati nazionali. La sua nascita come organizzazione internazionale è il risultato della firma di una lunga serie di trattati internazionali negoziati tra Stati sovrani, secondo le regole del diritto internazionale. Il processo di integrazione europea, quindi, ha visto la progressiva cessione di parte della sovranità statale. Ciò ha determinato lo sviluppo di una dimensione sovranazionale, mentre la dimensione sub-nazionale o regionale è stata, soprattutto all’inizio, completamente ignorata.L’evolversi del percorso di integrazione europea ha permesso un sempre maggiore riconoscimento della dimensione regionale e della necessità di coinvolgere le realtà locali nel processo.
Inizia con questo articolo un nuovo progetto de Lo Spiegone dedicato all’analisi dei rapporti tra l’Unione europea e le regioni che ne sono parte, con la consapevolezza dell’importanza che questo tema riveste per una più concreta realizzazione della cittadinanza europea.
La dimensione regionale nei Trattati
La dimensione regionale e locale viene riconosciuta nel panorama normativo europeo come parte integrante della dimensione nazionale degli Stati membri, nel rispetto delle diverse eccezioni che tale espressione può assumere negli ordinamenti interni di ciascun Paese. Infatti, ogni Stato membro è caratterizzato da modalità proprie di regolare i rapporti tra governo centrale ed enti locali, definendo tale gestione all’interno delle carte costituzionali.
Non esistendo un concetto univoco di “regione”, tale termine viene utilizzato nel panorama europeo per indicare in modo generale le entità locali che costituiscono il territorio di ciascuno Stato e alle quali vengono assegnati diversi ruoli e compiti secondo gli ordinamenti interni. Questi ultimi stabiliscono anche gli strumenti e le procedure per il coinvolgimento delle regioni nel processo decisionale europeo.
L’articolo 4.2 del Trattato sull’Unione europea (TUE) recita:
“L’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro”.
Il riconoscimento ufficiale delle autonomie territoriali come elementi costitutivi dell’Unione stessa, sebbene ricomprese nella dimensione dello Stato centrale, si è raggiunto con il Trattato di Lisbona. Ciò ha determinato la definizione della struttura europea come caratterizzata da una “multi-level governance” della quale le “regioni” costituiscono il “terzo livello”, ovvero quello sub-nazionale.
Perché di tale dimensione si tenga davvero conto e soprattutto si colgano le risorse e le opportunità che può fornire al processo di integrazione, la normativa europea prevede una serie di strumenti introdotti nel tempo. Tra questi occupano un ruolo centrale il principio di sussidiarietà e la politica di coesione.
Il principio di sussidiarietà
Le decisioni adottate nell’ambito dell’Unione europea devono essere prese il più possibile vicino ai cittadini, nel rispetto di una struttura governativa ormai costruita a diversi livelli. Questo è quanto espresso dal principio di prossimità, incluso nel terzo paragrafo dell’articolo 10 TUE, e dal principio di sussidiarietà enunciato invece nell’articolo 5.3 TUE.
Quest’ultimo indica che:
“in virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione”.
Per l’articolo 5.3 TUE, quindi, non deve trattarsi di un settore di competenza esclusiva dell’Unione. Solo l’Unione europea, infatti, ha la possibilità di legiferare in quei casi. Inoltre, l’UE può intervenire solamente quando gli obiettivi da raggiungere non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri. Vale a dire che l’azione degli Stati membri, sebbene sia possibile, si qualifica come non adeguata. Infine, qualora le decisioni prese a livello sovranazionale risultassero più complete e soddisfacenti per conseguire uno scopo, allora esse sarebbero comunque da preferire all’intervento degli altri enti governativi statali e locali.
Tale principio, inserito ufficialmente per la prima volta nel Trattato di Maastricht, si applica quindi alla distribuzione delle competenze e si pone come argine all’azione dell’Unione. L’intervento dell’UE appare in questo senso residuale, preferendo un intervento degli Stati membri al livello interno più indicato.
Storicamente, il principio di sussidiarietà si afferma come strumento per arginare il crescente potere della Comunità europea nei confronti degli Stati membri. In una fase del percorso di integrazione caratterizzata da notevoli passi in avanti, gli Stati vollero tuttavia inserire questo strumento di difesa per la loro indipendenza d’azione negli ambiti in cui avevano deciso di non cedere completamente la competenza all’Unione.
Così come delineato nel diritto dell’Unione, il principio di sussidiarietà è concepito nella sua modalità di espressione “verticale”, che si applica tra i diversi livelli di governo e si differenzia, invece, dalla “sussidiarietà orizzontale”. Quest’ultima si svolge nel contesto del rapporto tra autorità e libertà privata e lascia maggiore spazio alle iniziative dei cittadini per la realizzazione di attività di interesse generale non riservate in modo esclusivo alle amministrazioni pubbliche.
Allegato al Trattato di Lisbona troviamo il Protocollo (n°2) sulla sussidiarietà e proporzionalità, che definisce le modalità di applicazione di questi due principi. Esso include all’articolo 6 la procedura dell’allarme preventivo, per la quale:
“ciascuno dei parlamenti nazionali o ciascuna camera di uno di questi parlamenti può, entro un termine di otto settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo nelle lingue ufficiali dell’Unione, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà. Spetta a ciascun parlamento nazionale o a ciascuna camera dei parlamenti nazionali consultare all’occorrenza i parlamenti regionali con poteri legislativi”.
I parlamenti nazionali diventano, quindi, baluardo della competenza a legiferare degli Stati membri e dei loro enti locali, con la possibilità di bloccare il processo decisionale avviato dalle istituzioni europee.
La politica di coesione
Per quanto riguarda invece la politica regionale dell’Unione europea, o politica di coesione, essa viene portata avanti con l’obiettivo di promuovere uno sviluppo armonioso dell’intera Unione e rafforzarne così la coesione economica, sociale e territoriale. Presupposto a tale azione è la consapevolezza dell’esistenza di differenze in termini di sviluppo tra le regioni europee e, quindi, la coesistenza di regioni più sviluppate e altre rimaste molto indietro. Tale divario di sviluppo non è inteso solamente dal punto di vista economico, ma si tiene anche conto delle caratteristiche geografiche e demografiche.
La politica di coesione, dunque, si pone come un pilastro dell’azione dell’Unione, fondamentale per condurre concretamente il “processo di creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa”, come si legge nel preambolo del TUE. Si tratta di una politica che si pone un obiettivo finale ambizioso, includendo e integrando altre politiche dell’UE come l’istruzione, l’occupazione, l’energia, il mercato unico.
Tenuto conto delle differenze esistenti e al fine di raggiungere l’obiettivo di colmare e operare una convergenza tra i livelli di sviluppo, nella pratica la politica di coesione europea consiste nella redistribuzione delle risorse all’interno dell’UE e viene disciplinata nella Terza Parte, Titolo XVIII, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) dall’articolo 174 al 178.
Per realizzare questi obiettivi, l’Unione interviene con investimenti ingenti che sono suddivisi in vari fondi a finalità strutturale, che avremo in seguito modo di approfondire. L’impegno è imponente e infatti, nell’arco temporale del bilancio pluriennale 2014-2020, sono stati investiti 355,1 miliardi di euro nella politica regionale: quasi un terzo del bilancio complessivo dell’UE. Aggiungendo a questa cifra i contributi nazionali e gli altri investimenti privati, l’impatto della politica di coesione per il 2014-2020 è stato quantificato in 450 miliardi di euro per circa 500 programmi.
Le regioni e l’identità europea
La progressiva partecipazione delle entità regionali e locali al processo di integrazione europea è stata riconosciuta come fondamentale per la creazione di un’Unione europea più forte. Infatti, le “regioni” possono contribuire al processo di integrazione attraverso il loro coinvolgimento istituzionale e partecipando al processo decisionale, ma possono anche avvicinare i cittadini all’Unione stessa.
Coinvolgere i rappresentanti politici eletti a livello regionale e locale significa venire a conoscenza dei bisogni e delle necessità più reali ed emergenti, poiché le autorità locali le raccolgono direttamente dai cittadini stessi. In più, queste autorità possono rappresentare anche una fonte di pubblicità delle azioni e degli obiettivi raggiunti dall’Unione. In questo modo possono determinare una maggiore conoscenza del livello sovranazionale, che appare spesso lontano, e un maggiore senso di appartenenza come “cittadini europei”.
La partecipazione delle regioni è però, come abbiamo visto, collegata alla dimensione nazionale. Le “regioni” possono partecipare secondo quanto è permesso loro soprattutto dagli Stati centrali, in base alla definizione dei rapporti tra Stati centrali e enti locali. In ogni caso, il desiderio di contare e far sentire la propria voce è sempre più forte e l’attenzione verso la dimensione regionale sta assumendo un peso crescente nel contesto europeo.
Fonti e approfondimenti
Buttiglione M.C., Il ruolo delle regioni nell’Unione europea, n°7/2015, Working Papers CeAS
Commissione europea, La principale politica di investimento dell’Unione europea;
European Commission, Regions in the European Union – Nomenclature of territorial units for statistics – NUTS 20167EU-28, 2018
Parlamento Europeo, Note tematiche sull’Unione europea – Il principio di sussidiarietà, 02/2020
Perathoner C., Le “Regioni” nel diritto dell’Unione europea: limiti, potenzialità e visioni, federalismi.it, n°7/2020
Senato della Repubblica, L’impatto della politica di coesione in Europa e in Italia, Documento di valutazione n°11, 2018
Treccani, Principio di sussidiarietà. Diritto amministrativo
Unione europea, Versione consolidata del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, 9 maggio 2008
