Fondo europeo per la difesa: cosa succede ora? 

Fondo Europeo per la Difesa: cosa succede ora? 

Il 2016 è stato un anno particolarmente fervido per il settore della sicurezza e difesa dell’Unione europea. L’allora alto rappresentante per gli affari esteri dell’UE Federica Mogherini rendeva pubblica la nuova Strategia globale dell’Unione (European union global strategy – EUGS) accompagnata da una serie di documenti di indirizzo volti a rafforzarne l’efficacia. Tra questi, il cosiddetto European defence action plan comprendeva uno strumento che si è distinto dagli altri per la sua natura del tutto innovativa: il Fondo Europeo per la Difesa (European defence fund – EDF).

Definito da più parti come un vero e proprio game changer nel panorama europeo, l’EDF costituisce una novità assoluta nella storia dell’Unione. Per la prima volta, la Commissione europea contribuisce tramite finanziamenti alla ricerca e allo sviluppo delle capacità in materia di sicurezza e difesa. 

Il legame fondamentale con l’EUGS, e quindi con l’obiettivo di raggiungere un livello militare di autonomia strategica, è chiaro: per realizzare azioni militari in modo autonomo, ossia senza l’appoggio di Paesi terzi se necessario, gli Stati membri devono avere una base industriale e tecnologia di difesa in grado di produrre le attrezzature militari adeguate. Il Fondo europeo per la difesa nasce per rispondere a questa esigenza. 

Cosa offre la Commissione

Il Fondo mira a sostenere gli investimenti nella ricerca e nello sviluppo congiunto di attrezzature e tecnologie per la difesa. Esso si compone di due distinte ma complementari strutture finanziarie, chiamate “windows”. Una “finestra” per la ricerca prevede di finanziare progetti collaborativi di ricerca per la difesa con un bilancio complessivo di 500 milioni di euro. La Commissione ha proposto una Preparatory action on defence research, limitata nel tempo e nel bilancio, con un budget di 90 milioni di euro per il periodo 2017-2019 per testare il valore aggiunto di un simile strumento. 

A giugno 2018, la Commissione ha previsto una dotazione di 13,4 miliardi di euro per il periodo 2021-2027. Secondo la proposta, il fondo fornirà 4,1 miliardi in finanziamenti diretti a progetti di ricerca e 8,9 miliardi di euro ad attività di sviluppo.

Per garantire il sostegno a tutto il ciclo di sviluppo della difesa, il Fondo comprende una seconda “finestra” per le capacità (capability window) destinata alle fasi successive alla ricerca e sviluppo (R&S). Quest’ultima è finalizzata a contribuire allo sviluppo congiunto e all’acquisizione delle capacità chiave prioritarie stabilite dagli Stati membri nel quadro UE. La capability window serve a favorire l’aggregazione e la sincronizzazione delle risorse dei singoli Paesi membri in modo da rendere più sostenibili per tutti i costi dello sviluppo di capacità complesse per la difesa. 

A conferma di quanto gli strumenti attivati tra il 2016 e il 2017 rappresentino un insieme coerente nell’obiettivo di promuovere l’integrazione militare a livello UE, un bonus del 10% del finanziamento è previsto per quei progetti sviluppati nel quadro della Cooperazione strutturata permanente (PeSCO)

Il Fondo prevede inoltre di destinare fino all’8% delle risorse alle cosiddette disruptive technologies, cioè quelle tecnologie innovative suscettibili di rivoluzionare il funzionamento di un mercato o di un settore. 

In sintesi, un ottimo incentivo per gli Stati membri a collaborare per lo sviluppo di un progetto comune nel settore della difesa favorendo così l’integrazione militare intra-europea

Quali relazioni strategiche?

Tutti i Paesi membri dell’UE hanno accolto di buon grado l’introduzione di questo sostegno finanziario. La questione su cui si sono invece divisi è la partecipazione dei Paesi terzi al Fondo. 

Da una parte Francia, Grecia, Cipro ma anche Germania e Spagna si sono espressi a favore di un Fondo ristretto agli Stati membri dell’Unione. Dall’altra, Paesi come Polonia, Svezia, Stati baltici hanno spinto per l’apertura ai Paesi terzi. Il motivo principale sta nel fatto che per quest’ultimo gruppo di Paesi i legami industriali e tecnologici con partner esterni all’Unione, principalmente Stati Uniti e Regno Unito, sono imprescindibili. 

Allo stesso tempo, l’obiettivo a più ampio raggio dell’EDF è quello, come accennato, di contribuire allo sviluppo di un’autonomia strategica dell’UE, il che implica quantomeno una riduzione degli acquisti extra-UE nel settore militare. Secondo questa logica, dato l’alto livello di dipendenza militare dalle attrezzature statunitensi, l’accesso delle società statunitensi al Fondo dovrebbe essere limitato. 

La questione di fondo è dunque quella delle relazioni strategiche che l’UE dovrebbe continuare a sostenere con Stati Uniti e Regno Unito in primo luogo. 

Di base, secondo lo stato attuale della regolamentazione dell’EDF, possono beneficiare del Fondo solo:

  1. le entità stabilite all’interno dell’Unione o di un Paese associato;
  2. le entità che hanno le strutture esecutive nell’Unione o in un Paese associato;
  3. le entità che abbiano infrastrutture, impianti, beni e risorse situati sul territorio dell’Unione o dei Paesi associati e non sono soggette ad alcun controllo o restrizione da parte di un Paese/entità terzo non associato;
  4. Le entità che non siano controllate da un Paese/entità terzo non associato

A questi criteri, segue una deroga da non trascurare. La partecipazione di un Paese terzo o di un’entità non associata può avvenire sulla base della “necessità” per raggiungere gli obiettivi dell’azione, a condizione che non costituisca un rischio per gli interessi dell’Unione e dei suoi membri in termini di sicurezza e difesa o per gli obiettivi del Fondo. 

La regolamentazione del Fondo lascia inoltre spazi di interpretazione. Ad esempio, non viene fornita alcuna specificazione riguardo alla composizione del capitale che detiene una società suscettibile di beneficiare del Fondo. 

L’art. 5 prevede esplicitamente la possibilità per i Paesi non appartenenti all’UE di accedere all’EDF. È il caso del Liechtenstein, l’Islanda e la Norvegia, poiché sarà aperto ai «membri dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA) che sono membri dello Spazio economico europeo». Potenzialmente quindi questi Paesi potrebbero essere coinvolti nel processo di integrazione della difesa europea.

In questo spazio, potrebbe inserirsi il Regno Unito a condizione che venga previsto nell’accordo di associazione che Londra e Bruxelles devono adottare. In tal caso, il Regno Unito potrebbe rientrare nel quadro di “Paese associato” a cui spetterebbe un seggio nel Comitato di Programma del Fondo, sebbene senza diritto di voto. 

Diverso sarebbe lo scenario per gli Stati Uniti, che naturalmente non potrebbero rientrare nella categoria di Paesi terzi associati. Tuttavia, le filiali statunitensi in Europa potrebbero comunque beneficiare del fondo. Le filiali di Paesi terzi che operano sul territorio dell’Unione o di un Paese associato, infatti, possono accedere ai finanziamenti se lo Stato membro o il Paese associato in cui si trovano fornisce garanzie che la struttura di gestione è effettivamente europea e che la proprietà intellettuale, il controllo politico e le informazioni sensibili sui risultati dell’azione rimarranno in Europa

L’impatto della pandemia sul Fondo

Come abbiamo visto, il Fondo europeo per la difesa prevedeva originariamente 13,4 miliardi di euro per il quadro finanziario dell’UE 2021-2027. A seguito della crisi generalizzata prodotta dal COVID-19, il Fondo è stato ridotto a 8 miliardi di euro nel maggio 2020. La cifra è poi stata ulteriormente abbassata a 7,9 miliardi lo scorso dicembre. Circa il 45% è destinato ai progetti di sviluppo (5,3 miliardi) mentre 2,6 miliardi sono riservati alla finestra ricerca. Rispetto alla prima proposta della Commissione UE, l’importo risulta quasi dimezzato. 

Dal punto di vista politico, è probabilmente più facile ricevere consensi sui tagli alla spesa per la difesa rispetto a una seconda ondata di austerità o all’attuazione di tagli in settori come l’assistenza sanitaria, che di fronte la pandemia si sono dimostrati già estremamente fragili. 

Tuttavia, un taglio così significativo a fondi destinati allo sviluppo di ricerca, tecnologie e capacità rischia di produrre gravi danni al progresso di importanti programmi di difesa che l’UE sta cercando di portare avanti e che sono cruciali per il suo vantaggio militare e tecnologico come lo sviluppo di aerei da combattimento di nuova generazione, di sistemi senza piloti, di carri armati. Non sviluppare capacità critiche di questo tipo implicherebbe aumentare la dipendenza da Paesi terzi. Ciò rappresenta un ostacolo sia all’obiettivo dell’autonomia strategica sia alla credibilità in quanto partner militari sulla scena internazionale. 

Sull’onda prodotta dalla Strategia globale, e in sinergia con la PeSCO, il Fondo europeo di difesa ha rappresentato un passo storico per l’Unione, nonché un’iniziativa chiave per assicurare un uso efficiente della spesa pubblica per la difesa e incrementare la cooperazione tra gli Stati membri nel settore

Ad oggi, il Fondo europeo per la difesa risulta doppiamente indebolito. Da una parte, se l’obiettivo finale è quello di favorire una piena integrazione e avvicinarsi a una vera autonomia strategica dell’UE, forse occorrono regole più ferree circa la limitazione della partecipazione di entità e Paesi terzi ai progetti cooperativi. Dall’altra, con una dotazione economica quasi dimezzata il ruolo di game changer e il peso che poteva avere tra i Paesi dell’UE vengono ridimensionati. 

 

 

Fonti e approfondimenti

Kinga Brudzińska, Marcin Zaborowski, Alena Kudzko, THIRD COUNTRY PARTICIPATION IN EU DEFENCE INTEGRATION INITIATIVES: How it works and how it is viewed by EU member states, ottobre 2020.

Commissione Europea, La Commissione accoglie con favore l’accordo politico sul Fondo europeo per la Difesa, dicembre 2020.

Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Piano d’azione europeo in materia di difesa, novembre 2016.

Jean-Pierre Maulny, Livia Di Bernardini, Moving PeSCo forward: what are the next steps?, maggio 2019.

Jean-Pierre Maulny, Marius Müller-Hennig, Neil Melvin, Malcolm Chalmers, European Security after Brexit, A British, French and German Perspective, dicembre 2020. 

Jean-Pierre Maulny, Sylvie Matelly, Edouard Simon, European defence should not be the casualty of ‘the Great Lockdown, aprile 2020. 

Parlamento Europeo, European Defence Fund 2021–2027, Legislative Observatory, consultato ad aprile 2021. 

Parlamento Europeao, How the COVID-19 crisis has affected security and defence-related aspects of the EU, in-depth analysis, gennaio 2021. 

Federico Santopinto, Défense européenne: l’accès des pays tiers au FEDEF, Group de recherche et d’information sur la paix et la sécurité GRIP, marzo 2020.

 

 

Editing a cura di Francesco Bertoldi

 

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